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“社会危险性”证明标准的应用/王占洲

作者:法律资料网 时间:2024-06-16 14:12:47  浏览:9606   来源:法律资料网
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“社会危险性”证明标准的应用

王占洲


摘要:在刑事诉讼中,社会危险性的程度是在有罪判决生效之前剥夺或限制人身自由的主要依据,因而不仅需要为其设置科学的合乎逻辑的证明标准,而且还应当在具体应用中最大限度的发挥其功能。
关键词:社会危险性证明标准 强化因素 弱化因素 刑事诉讼

我们为刑事诉讼中的“社会危险性”设立了相对确定的标准,即在一定的固定值的基础上,增加一个可变量以适应“社会危险性”的可变性,运用分层理论来设立“社会危险性”的证明标准:生理条件——即通过对其生理状况的分析,判断犯罪嫌疑人、被告人是否具备继续危害社会、他人或妨碍刑事诉讼正常进行的生理能力,以及在该生理能力支持下所能够达到的程度;心理条件——即通过与犯罪嫌疑人、被告人密切相关并存在于客观的一些已知因素来论证其主观上是否具有妨碍刑事诉讼的可能性及其程度[1]。通过这些条件主要分析其生理上是否具有触发社会危险性的能力和心理上是否具有触发社会危险性的内心起因。(关键在于各证明标准所包含的内容及其对妨碍刑事诉讼正常进行的可能性的影响力,同时还必须考虑各证明标准之间的相互关系,其实际上也就是一个完整的证明过程,当然在一般情况下这种证明过程没有必要在表格中直接描述出来,因为在这里同时也需要考虑刑事诉讼中社会危险性的程序性特点,但当判断结论受到质疑时,则应当公布这一证明过程,以使对方有针对性的行使自己的抗辩权利)。因而从“社会危险性”证明标准的各条件对社会危险性的客观影响来看,我们可以将其分为社会危险性的弱化因素和强化因素,社会危险性的弱化因素是指犯罪嫌疑人、被告人所具有的足以使其妨碍刑事诉讼的可能性在未采取剥夺人身自由强制措施时也能合理化排除的因素,如犯罪嫌疑人、被告人患有的使其基本丧失行动能力或严重削弱其行动能力的疾病、免除处罚的情节、涉嫌过失犯罪等;社会危险性的强化因素是指犯罪嫌疑人、被告人所具有的非采取剥夺人身自由强制措施不足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性的因素,如犯罪嫌疑人、被告人系主犯或累犯、有妨碍刑事诉讼的前科、涉嫌或被控犯罪可能适用死刑等;同时从概率角度主要讨论各条件之间的相互关系及对社会危险性的综合影响等。希望能够以此为基础更进一步完善“社会危险性”的证明标准。
一、社会危险性的影响因素的存在状况
从实践中犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素来看,其可能存在三种情况:
第一种情况是已确认的犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素属于社会危险性的弱化因素,例如犯罪嫌疑人甲涉嫌抢劫,但具有自首情节和重大立功表现,依刑法规定对其应当减轻或免除处罚,在这里可能有人要说,具有应当减轻或免除处罚情节并不能完全等同于无社会危险性,即便是应当免除处罚也是以行为人构成犯罪为前提,如果行为人不愿意接受有罪认定,那么他也可能存在基于避免有罪认定而实施妨碍刑事诉讼行为的可能性,从理论上讲的确如此,对于具有犯罪嫌疑的人,我们无法绝对排除其妨碍刑事诉讼进行的可能性,因而,我们只能说社会危险性的弱化因素具有在未采取剥夺人身自由强制措施时合理化排除妨碍刑事诉讼可能性的功能,其所表达的是在常规情况下一个正常人对此做出的选择。当然可能有人会对这种选择作为判断依据的合理性提出疑问,在常规情况下一个正常人对此做出的选择同时也意味着在非常规情况下非正常人对此做出其他选择的可能性,如果在认识到这种非常规可能性的情况下做出社会危险性较小的判断,进而对犯罪嫌疑人、被告人适用非剥夺人身自由的强制措施,但最终因例外情况的出现而导致妨碍刑事诉讼行为的发生,此时能否因此否定判断依据和判断结论的合理性呢?我们认为当然不能,这可以在刑事审判中找到相同点,在无法绝对排除被告人构成犯罪的可能性时,只要被告人不构成犯罪的可能性比其构成犯罪的可能性在证据上更充分或更具证明性,就能以合理排除构成犯罪的可能性而判决被告人无罪,而当判决以后因新的证据证明该被告人有罪时,可以以此从实体上最终改变原来的判决,但却不能因此否认原判决在当时特定情况下程序上的合理性和实体上的准确性。
第二种情况是已确认的犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素属于社会危险性的强化因素,例如犯罪嫌疑人乙涉嫌抢劫致人死亡,依刑法规定对其应当处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处罚金或者没收财产,而且其在此之前因盗窃罪被判处8年有期徒刑,在刑罚执行完毕或者赦免以后的第3年再抢劫并致人死亡,符合累犯的规定,在这种情况下,如乙罪名成立极有可能被适用死刑,该因素的存在使得非采取剥夺人身自由强制措施不足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性,对死的恐惧和对生的希望促使其逃避刑事诉讼是一个人的自然反应,当然其所表达的也仍然是常规情况下一个正常人对此做出的选择,因为如果乙认罪伏法求死心切,其在未采取剥夺人身自由强制措施的情况下也不会妨碍刑事诉讼的进行,我们只能说乙可能被适用死刑这一因素使其妨碍刑事诉讼的可能性更具合理性。
第三种情况是已确认的犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素既有社会危险性的强化因素也有社会危险性的弱化因素,这在司法实践应当是最常见的情况,无论是强化因素还是弱化因素均只是对将来可能发生的行为或可能存在的状态所做出的预测或者风险评估的依据,而且基于对社会危险性是一种概率的认识,在可能发生的行为或可能存在的状态变为现实之前这种依据都还不能称之为确切的依据(注意确切的依据不同于现实的依据,这里所指的依据都是现实存在的,但它不是确切的依据,因为它不是使证明结果完全具有排他性的依据)。那么当两种因素共同存在但都不足以使自身推出的证明结果具有排他性时,其更是处于相互影响甚至相互对抗之中,在这种时候即便只是判断社会危险性的强弱或者存在的概率也具有着证明的复杂和交叉性,因为这两种因素分别预测两种不同的不可能完全确认的可能性,社会危险性的弱化因素可以推出在未对犯罪嫌疑人被告人采取剥夺人身自由强制措施时合理化排除妨碍刑事诉讼的可能性,但同时其不能彻底否定排除妨碍刑事诉讼的可能性的存在,同样的,社会危险性的强化因素可以推出在非采取剥夺人身自由强制措施不足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性,其也不能彻底否定采取限制人身自由强制措施足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性。
二、社会危险性的影响因素之间的关系
“社会危险性”是司法机关工作人员在决定对犯罪嫌疑人、被告人适用何种强制措施时,依据已经发生的行为或已经存在的事实对将来可能发生的行为所做出的预测或者风险评估,其本身具有复杂性和可变性的特点,从实践中犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素来看,在绝大多数情况下其也不可能单纯是决定有社会危险性的因素与决定无社会危险性的因素或者减弱因素与加强因素,而往往是多种因素共同存在并通常处在相互影响甚至相互对抗之中,因而我们不可能简单地判断它绝对有或无(对将来可能发生的行为所做出的预测或者风险评估既不要求也根本不可能达到绝对化),而只能判断社会危险性的强弱或者存在的概率。在这里我们主要讨论的是已确认的犯罪嫌疑人、被告人所具有的影响社会危险性的因素既有社会危险性的强化因素也有社会危险性的弱化因素,当两种因素同时存在时,每一种因素所引起的合理化可能性都同时受到另一种因素所引起的合理化可能性的削弱和非合理化可能性的加强,就其本质而言是两种因素所具有的证明力发生了直接的对抗,那么问题的关键在于这时如何对证明力进行评价呢?事实上这也是我们之所以要讨论 “社会危险性”证明标准中各条件之间的相互关系的主要原因。当然,这种相互关系并不是绝对的也不可能在任何时候都处于同一种状态,我们对它的认识也必须建立在概率的基础之上。
(一)影响生理因素的条件与影响心理因素的条件之间的关系
在这里所谓影响生理因素的条件与影响心理因素的条件之间的关系也就是当两种因素同时存在时(当然只是指影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍和影响心理因素的条件对社会危险性的促进之间的作用力方向不一致时,除此之外的情形应无考察的必要,因为当作用力方向一致时只存在作用力简单相加的问题)两种条件之间的效力优先性问题,即在考察同时具有该两种条件的犯罪嫌疑人、被告人可能具有的社会危险性时对该两种条件的作用力大小以及作用力方向的判断问题。实际上我们在对社会危险性最初的讨论里已经简单谈到了两种条件之间的基本关系,即将犯罪嫌疑人、被告人的生理因素作为判断社会危险性的第一层面的证明标准,而将犯罪嫌疑人、被告人的心理因素作为判断社会危险性的第二层面的依据,当然这是从社会危险性证明标准的设置角度来认识两者在证明标准中的地位,虽然也反映了两者的关系,但这种关系只是一种宏观界定,在利用《“社会危险性”判断列表》来具体分析社会危险性时这种界定尚不能充分发挥其作用,因而我们认为仍有必要对两种条件同时存在时的关系作更进一步的分析。当影响生理因素的条件与影响心理因素的条件同时存在时,两种条件处于相互影响相互制约的状况,一般来说影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力应居主导地位,除非有充分的理由使人相信影响心理因素的条件在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响生理因素的条件阻碍形成社会危险性时所发生的作用,之所以作这样的理解,主要是基于三个方面的原因,一方面,从犯罪嫌疑人、被告人的自然属性来看,涉及适用强制措施需考虑其社会危险性的只是针对犯罪嫌疑人、被告人中的自然人,而对于自然人而言,在其生理因素与心理因素的关系中,生理因素当然处于基础地位或者也可以称之为主导地位,心理因素以生理因素为载体,心理内容只有通过具体的生理行为才能外化为能够为他人所感知的形式,也只有如此才能使其具有妨碍刑事诉讼正常进行的现实可能性,就如同我们根据犯罪构成理论评价行为人的思想时所强调的,只有思想外化为行为或者即使只是言论时才具有考察其是否构成犯罪的可能性,如果其仅仅是存在于内心的思想则无论其内容怎样均不可能构成犯罪。另一方面,从犯罪嫌疑人、被告人的社会属性来看,在刑事诉讼中其处于一种特殊的地位,作为在法律上尚未被确定为有罪的人,但同时负有必须无条件承担强制措施所带来的剥夺或限制人身自由后果的法律义务,司法机关据以剥夺或限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的唯一依据就只是其可能具有的社会危险性——由其所涉嫌或被指控的犯罪(尚未确定的可能性)+其它个人因素所得出的二次可能性推定,对这一依据的确认当然应当具有充分的理由,至少应当能够合理排除与之相反的可能性,这是与司法机关行使权利相对应的责任的承担,同时在对抗中必须无条件承担不利后果所引起的全部责任的一方,也应当在某些方面获得相对应的补偿。因而,在这里我们将影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力作为判断社会危险性优先考虑的主导因素,也可以作为是指控以证明为基础的具体体现罢。第三方面,从诉讼证明的角度来看,在刑事诉讼中证明不仅仅存在于审判中,可以说凡将不能全真复制或再现的事实作为某种权利决定的依据时,都要求证明的存在,而作为强制措施适用依据的“社会危险性”是从已发生行为中反映出来的与刑事诉讼的正常进行紧密相关的一种可能性,依据已经发生的行为或已经存在的事实对将来可能发生的行为所做出的预测或风险评估,对于它证明更是必不可少的[2]。既然“社会危险性”的认定中存在证明那也就应当存在更进一步的证明责任的承担,而作为刑事诉讼中的一种风险负担,它也必定与某种法律后果相联系,当提出主张一方不能合理化排除与之主张相反的可能性时,其应当承担不利的法律后果。对此也可以理解为,对于提出主张一方而言,存在并能够证明与之主张相反的可能性的依据时,该依据也应当是其必须合理化排除的内容,反之,对于提出主张一方的相对方而言,客观存在并能够证明与提出主张一方主张相反的可能性的依据也应当具有着证明的优先性,因而,在这里我们将影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力作为判断社会危险性优先考虑的主导因素,也可以作为是指控以证明为基础的具体体现罢。影响生理因素的条件与影响心理因素的条件之间的关系具体可表现为三种情况:
在第一种情况下,影响生理因素的条件对社会危险性的作用力明显大于影响心理因素的条件,或者也可表述为没有充分的理由使人相信影响心理因素的条件在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响生理因素的条件阻碍形成社会危险性时所发生的作用,在这种情况下,影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力在社会危险性是否存在或者程度强弱的判断中起着决定性的作用,当然在这里我们仍然要强调这种决定性的作用也只能是相对的决定性作用,例如,犯罪嫌疑人、被告人患有使其基本丧失行动能力的疾病——下肢瘫痪,其所涉嫌的或被指控的罪名为故意伤害罪并可能被判处3年以上10年以下有期徒刑,在这两种不同方向的作用力的对抗中,影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力虽不能绝对排除其社会危险性,但可以决定其社会危险性处于一种明显相对较弱的状态。
在第二种情况下,有充分的理由使人相信影响心理因素的条件在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响生理因素的条件阻碍形成社会危险性时所发生的作用,即影响心理因素的条件对社会危险性的促进力使得我们在社会危险性是否存在或者程度强弱的判断中不能充分排除其社会危险性处于一种相对较强的状态,例如,犯罪嫌疑人、被告人患有使其对特种药物产生持续依赖性的疾病—晚期视网膜型糖尿病,除非持续按照专业医生根据病情所开的剂量服用特种胰岛素即极有可能导致其眼睛流血甚至失明,但其所涉嫌的或被指控的罪名为贩卖毒品罪并可能被判处死刑,这时如逃避侦查或审判肯定会导致其不可能持续按照专业医生根据病情所开的剂量服用特种胰岛素,其必须承受着双目失明的风险,但是在对死的恐惧和对生的渴求面前这种风险已经显得并不重要,这使得逃避侦查或审判致刑事诉讼无法进行的可能性处于无法合理性排除的状况,以此可进一步确认其具有相对较强的社会危险性。
在第三种情况下,影响心理因素的条件对社会危险性的促进力与影响生理因素的条件对形成社会危险性的阻碍力处于相对均势,影响生理因素的条件对形成社会危险性的阻碍力可以推出在未对犯罪嫌疑人被告人采取剥夺人身自由强制措施时合理化排除妨碍刑事诉讼的可能性,但同时其不能彻底否定排除妨碍刑事诉讼的可能性的存在,同样的,影响心理因素的条件对社会危险性的促进力可以推出在非采取剥夺人身自由强制措施时不足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性,其也不能彻底否定采取限制人身自由强制措施足以合理化排除其妨碍刑事诉讼的可能性。例如:犯罪嫌疑人、被告人是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女,其所涉嫌的或被指控的罪名为故意伤害罪并可能被判处3年以下有期徒刑,但其在前一次刑事诉讼过程中曾经有妨碍刑事诉讼正常进行的前科,其故意逃避使侦查活动无法正常进行,表面看来虽然在这两种不同方向的作用力的对抗中谁也没有取得明显的优势,但这时仍应遵循影响生理因素的条件应居主导地位的原则,既然没有充分的理由使人相信犯罪嫌疑人、被告人曾经具的有妨碍刑事诉讼正常进行的前科对社会危险性的促进力明显大于其作为正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女这一状态对形成社会危险性的阻碍力,那么便应当认为妇女正在怀孕、哺乳自己婴儿的这一特殊状态使得在未对其采取剥夺人身自由强制措施已足以排除妨碍刑事诉讼的可能性更具合理性。
(二)不同证明方向的影响心理因素的条件之间的关系
我们之所以有必要考察不同证明方向的影响心理因素的条件之间的关系,是因为在影响心理因素的条件中既有社会危险性的弱化因素也有社会危险性的强化因素,而且在相当多的情况下,犯罪嫌疑人或被告人有可能将两方面的因素同时集于一身,此时不同证明方向的影响心理因素的条件之间因其证明力的不同方向而发生直接的对抗,我们所要考察的也正是这种对抗中所存在的规律性的东西[3]。我们在前面已经对“影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力应居主导地位,除非有充分的理由使人相信影响心理因素的条件在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响生理因素的条件阻碍形成社会危险性时所发生的作用”这一命题做出了初步论证,基于相同的理由,我们可以由此更进一步的推出“影响心理因素的条件中的社会危险性弱化因素在社会危险性的判断中应处于主导地位,除非有充分的理由证明影响心理因素的条件中的社会危险性强化因素在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响心理因素的条件中的社会危险性弱化因素阻碍形成社会危险性时所发生的作用”。这种对抗可能存在于以下两种情况:
在第一种情况下,以明确影响生理因素的条件不具有形成社会危险性的阻碍力为前提,或者说对犯罪嫌疑人、被告人而言,其在生理能力方面不具有合理化排除或明显弱化社会危险性的因素,此时,影响心理因素的条件成了判断“社会危险性”的决定性因素,此时,对抗只发生在不同证明方向的影响心理因素的条件之间,即在没有充分理由证明影响心理因素的条件中的社会危险性强化因素的主导作用时,优先考虑影响心理因素的条件中的社会危险性弱化因素在社会危险性预测中的作用,而且这种优先性的丧失只能基于影响心理因素的条件中的社会危险性强化因素的主导地位的确立。例如,犯罪嫌疑人、被告人所涉嫌的或被指控的罪名为过失致人重伤罪,可能处三年以下有期徒刑或者拘役,无阻碍形成社会危险性的影响生理因素的条件,但其在前一次刑事诉讼过程中曾经有妨碍刑事诉讼正常进行的前科,其在没有被采取剥夺人身自由强制措施的情况下故意逃避使审判活动无法正常进行,此时,对抗只发生在涉嫌或被控犯罪的性质、严重程度及其可能的判罚与是否有妨碍刑事诉讼的前科这些影响心理因素的条件之间,依据有利于强制措施效力承担者——犯罪嫌疑人、被告人的相对主导作用原则,犯罪嫌疑人、被告人有妨碍刑事诉讼的前科这一条件既不能合理性排除与之证明结果相反的可能性,也不能至少在致社会危险性时所发生的作用方面明显大于涉嫌或被控犯罪的过失性质、可能处三年以下有期徒刑或者拘役的判罚在阻碍形成社会危险性时所发生的作用,因而,可确认犯罪嫌疑人、被告人只具有相对较弱的社会危险性,即可证明未对其采取剥夺人身自由强制措施已足以排除妨碍刑事诉讼的可能性更具相对合理性。
在第二种情况下,以明确影响生理因素的条件具有形成社会危险性的阻碍力为前提,或者说对犯罪嫌疑人、被告人而言,其在生理能力方面具有一定的合理化排除或明显弱化社会危险性的因素,但并不能直接成为“社会危险性”大小或强弱的决定性因素,其主导地位的是否确立还有待于同时存在的两个不同证明方向的影响心理因素的条件之间的对抗结果,当然同时存在的两个不同证明方向的影响心理因素的条件也只是决定 “社会危险性”大小或强弱的部分因素,此时,既有发生在不同证明方向的影响心理因素的条件之间的对抗,也有发生在不同证明方向的影响心理因素的条件和影响生理因素的条件之间的对抗,两种对抗结果在主导性因素的确立过程中都直接发挥作用,例如,犯罪嫌疑人、被告人是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女,其所涉嫌的或被指控的罪名为故意伤害罪并可能被判处3年以下有期徒刑,但其在前一次刑事诉讼过程中曾经有妨碍刑事诉讼正常进行的前科,其故意逃避使侦查活动无法正常进行,在本例中,影响生理因素的条件——犯罪嫌疑人、被告人是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女不能直接确立社会危险性的主导地位,而必须以故意的犯罪性质、妨碍刑事诉讼正常进行的前科与可能被判处3年以下有期徒刑之间的对抗结果为前提,故意的犯罪性质、妨碍刑事诉讼正常进行的前科在受到可能被判处较低刑罚的弱化后,其既不能有充分的理由证明影响心理因素的条件中的社会危险性强化因素在致社会危险性时所发生的作用明显大于影响心理因素的条件中的社会危险性弱化因素阻碍形成社会危险性时所发生的作用,当然就更不能否定影响生理因素的条件对社会危险性的阻碍力的主导地位。实际也就是通过二次论证来确立居于主导地位的证明因素。

参考文献:
[1]王占洲、林苇:“当事人取保候审权利保护之不足”[J],《贵州政法管理干部学院学报》,2001(4)。
[2][英]伯特兰.罗素:《逻辑与知识》[M],苑莉均译,北京:商务印馆,1996。
[3][德]黑格尔:《逻辑学》(下卷)[M],杨一之译,北京:商务印馆,2003。

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关于主管单位撤销后其所办报刊注销登记的通知

新闻出版署


关于主管单位撤销后其所办报刊注销登记的通知
新闻出版署



各省、自治区、直辖市新闻出版局:
随着国家机关机构改革的深入,一些单位已经或即将撤消。对这些单位所主管的报刊,特作如下规定:
一、根据新出政(1993)801号文件“关于发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》的通知”的有关规定,凡在机构改革中被撤销的单位,其所主管的报刊随之注销。
二、报刊注销的善后事宜,由报刊的原主管部门和主办单位共同负责妥善处理。
三、注销的报刊刊号留在各省、自治区、直辖市新闻出版局,用以调整本地的报刊结构。
四、凡注销和调整的报刊,均需先报新闻出版署批准。



1999年7月5日

南阳市人民政府办公室关于转发市财政局审计局监察局人事局财政支出绩效评价实施办法的通知

河南省南阳市人民政府办公室


南阳市人民政府办公室关于转发市财政局审计局监察局人事局财政支出绩效评价实施办法的通知


宛政办〔2004〕135号


各县市区人民政府,市人民政府各部门:
  南阳市财政局、审计局、监察局、人事局《关于南阳市财政支出绩效评价的实施办法(试行)》已经市政府研究批准,现转发你们,请认真组织实施。

南阳市人民政府办公室
二○○四年十二月二十日

南阳市财政局、审计局、监察局、人事局
关于财政支出绩效评价的实施办法(试行)
  为加强财政支出管理,逐步建立以财政支出绩效评价为核心的财政资金“跟踪问效”制度,形成从预算编制、预算执行到绩效监督各环节紧密衔接、相互协调的科学、完整、规范的财政资金分配管理体系,进一步优化财政支出结构,提高财政决策水平和财政资金使用效益,根据财政部关于财政支出管理改革的总体部署和省财政厅《关于开展财政支出绩效评价工作的指导意见》(豫财统[2003]57号)精神,结合我市财政工作实际,制定本办法。
  一、指导思想和目的
  以公共财政的理财思路为指导,用科学的方法对财政支出的综合效益进行评价,判定支出行为和支出结构的合规性、合理性和有效性,据此调整和优化财政支出结构,改革财政支出行为和支出方式。结合部门预算改革,在财政资金分配上体现“绩效优先”原则,进一步强化支出责任意识,形成“花钱”看结果的管理理念,实现财政支出自我评价和自我监督、外部评价和外部监督的有效结合,为财政资金运行及效果的全过程监控提供新的手段,确保财政资金科学高效使用,提高财政公共服务水平和保障能力。
  二、基本原则和方法
  财政支出绩效评价是运用科学、规范的绩效评价方法,对照统一的评价标准,对财政支出行为过程及效果(包括经济效益、政治效益和社会效益等)进行科学、客观、公正的衡量比较和综合判断。其应当遵循以下原则:
  (一)经济性、效率性、有效性原则
  经济性要求绩效评价注重对资金投向的合理性作出评判;效率性要求绩效评价注重对资金拨付的及时性、准确性作出评价;有效性要求绩效评价注重对资金的安全性、支出业绩作出评价,从而全面衡量财政支出的管理水平和使用绩效。
  (二)真实性、科学性、适用性原则
  真实性是保证财政支出绩效评价客观公正的基础,要求绩效评价所采集的资料、数据、情况等必须客观真实;科学性是指绩效评价要根据不同部门、不同支出类别和项目特点,科学设计评价标准,准确、全面反映支出项目投资规模、使用重点及综合绩效,衡量不同部门需求、管理和使用财政资金的能力。适用性是指通过对财政资金投向和绩效的科学评价分析,强化财政资金分配和使用责任,提出优化支出结构、提高使用效益的建设性意见,为预算编制和执行提供重要依据。
  (三)定量分析与定性分析相结合的原则
  以定量分析为主,定性分析为辅,定量分析建立在支出项目的财务数据采集分析上,定性分析通过对项目支出的综合因素分析,结合相关专家的意见,与定量分析共同评价支出项目的效果,以更加合理、准确地反映支出实际绩效。
  财政支出绩效评价方法(在实施绩效评价时,根据支出项目的不同情况可以只采用一种方法,也可以多种方法同时进行)包括:
  (一)比较法
  1、成本—效益比较法。针对财政支出确定的目标,在目标效益额相同的情况下,对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较,以最小成本取得最大效益为优。
  2、目标预定与实施效果比较法。通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标,分析完成(或未完成)目标的因素,从而评价财政支出绩效。
  3、历史动态比较法。将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列,分析比较,确定公共支出效率变化情况。
  4、横向比较法。将相同或近似的支出项目通过比较其在不同地区间的实施情况来分析判断支出的绩效。
  (二)摊提计算法
  研究某项支出通过年度盈余得以回收的时限,即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短,风险越小。
  (三)最低成本法
  在某项公共支出不易观测或计算其效益大小的情况下,可采取分析评价多个功能和目的相近的方案,选择成本低的方案作参照进行评价分析。
  (四)因素分析法
  通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素,进行综合分析评价的方法。
  (五)公众评判法
  由若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析,同时,设计不同的调查问卷,发给一定数量人员填写,最后汇总分析各方意见进行评价判断。
  (六)财政部、省财政厅制订的其他方法
  三、指标设计与使用
  财政支出绩效评价指标体系主体设计分为两类,一类是基本(通用)指标,一类是个性(专用)指标。除主体指标外,可根据国家对评价对象的特殊政策和要求设定部分补充指标。基本(通用)指标和个性(专用)指标设置以计量指标为主,由政策性指标、绩效性指标、管理性指标、结构性指标等构成;补充指标设置以非计量指标为主,也可以是计量指标,具体可由评价工作组织机构结合具体评价项目的实际需要进行个案设置。基本(通用)指标和个性(专用)指标根据财政支出的不同功能和类型分为九大类:即:经济建设支出项目评价指标、教育支出项目评价指标、农业支出项目评价指标、科技支出项目评价指标、文化体育支出项目评价指标、卫生支出项目评价指标、社会保障支出项目评价指标、政府采购支出项目评价指标、政府运转支出项目评价指标。每类支出评价指标均设立“指标库”,实行动态管理,在实施评价时,针对不同项目需求选取一定比例的指标形成评价“指标表”,对支出项目进行系统、客观的评价。
  四、工作程序和步骤
  财政支出绩效评价工作必须遵循严格、规范的工作程序,从而减少误差,保证评价结果的客观公正。财政支出绩效评价一般工作程序和步骤主要包括:
  (一)确定评价对象
  财政部门根据财政支出改革、管理的总体目标,以及上级主管部门关于开展财政支出绩效评价工作部署,制订财政支出绩效评价工作计划,有目的、有重点地对区域财政支出执行情况和重要公共支出管理部门、重大财政投资项目与受援项目进行评价。
  (二)组建评价工作组和专家咨询组
  财政部门根据评价工作需要,从相关部门抽调业务骨干组建评价工作组;从财政、审计、监察、人事、统计、发展和改革等相关部门和行业协会、科研机构、大专院校、社会中介机构聘请有关专业人员组成专家咨询组。评价工作组负责评价工作的组织领导、制订评价实施方案、选择委托评价机构、审核评价结果报告等各项具体工作,并实行组长负责制;专家咨询组根据评价工作需要,负责向评价工作组提供有关政策、技术等方面的咨询意见和建议。
  (三)设计评价方案,下达评价通知
  评价工作组应根据有关规定,制订《评价工作实施方案》,主要内容包括评价对象、目的、依据、组织分工、实施步骤和拟用评价方法、选用评价指标、必备评价资料及其他相关要求等,并及时向评价对象下达《评价通知书》,载明相关情况,布置部门自评和提供有关资料。
  (四)督促部门自评、收集数据资料
  在正式实施评价工作前,评价工作组应督促被评价的部门、单位做好自我评价工作,按照评价要求收集、核实、整理和提交反映立项决策、建设实施、生产经营等财政资金使用全过程的基础数据资料,并对所提交的数据资料真实性负责。
  (五)组织实施并出具评价报告
  评价工作组在实施评价的过程中,应深入被评价部门(项目)调查了解有关情况,征求相关部门对被评价部门(项目)的意见,实地勘查和核对评价对象提交的基础数据资料的真实性,并按照组织分工,运用适当的评价方法对评价指标进行周密计算和细化分析,全面反映被评价部门(项目)的综合效益情况,指出存在的问题和改进措施,在此基础上形成评价的报告。
  1、评价报告正文主要包括:评价对象的基本情况简述;说明评价依据、评价数据和资料的来源、采用的评价方法及评价标准;评价分析;评价结论;改进措施及指导性建议。
  2、评价报告必须客观、准确地反映评价对象的情况。评价工作人员拟定评价报告时应听取专家咨询组的意见,对影响评价结论的客观因素应在报告中予以说明。
  3、评价报告要做到语言简洁规范,观点明确,论据充分,分析详尽,文字叙述清晰明了。
  4、报告附录包括评价工作有关的基础文件、数据及文字资料、评价工作人员名单等。
  (评价报告的具体格式和要求由市财政局另行制定)。
  (六)反馈评价结果,做好工作总结
  评价工作完成后,评价工作组应及时将评价结果反馈给评价对象征求意见。同时,应建立评价工作档案,进行评价工作总结,将工作背景、评价过程、初步结论、审定结果和问题、建议等形成书面材料。
  五、实施方法和范围
  财政支出绩效评价既可以在项目实施过程中,对项目阶段性执行情况或者跨年度支出绩效进行中期评价,也可以在项目完成后对项目总体绩效进行结果评价。在具体实施中,按实施主体分为部门(单位)自我评价和财政部门组织评价,其具体办法和要求是:
  (一)财政支出项目(经常性支出暂不列入)统一实行部门(单位)对资金使用情况自评制度
  1、绩效目标申报。项目资金使用单位在申报支出项目时,必须明确提交项目资金使用的绩效目标,并加报一份给各级财政绩效评价部门备案。
  2、自评报告备案。非跨年度支出项目,在项目完成后一个月内,项目资金使用单位必须对项目支出的绩效和特定目标的实现情况进行绩效自我评价,并报财政部门备案。跨年度支出项目在每个预算年度结束时,项目资金使用单位要对资金使用情况进行一年一评的中期自评,自评报告报财政主管部门备案(支出项目绩效自评报告的具体格式和要求由市财政局另行制定)。
  3、抽样复核。财政部门对项目资金使用单位报送备案的绩效自评报告进行抽样复核、审查,抽查面要达到每个预算年度支出项目的5%以上。
  (二)财政部门组织重点项目评价
  每个预算年度,由财政部门会同有关单位,筛选部分有影响和有代表性的重点支出项目,或按照上级要求指定项目进行综合绩效评价。综合绩效评价由财政部门在项目资金使用单位自评的基础上,根据各方面材料和基础数据,对项目评价采取定量和定性分析判断,综合专业意见,对项目支出的政治、经济、社会绩效进行全面的评价。财政部门组织评价范围主要包括:
  1、重点支出项目。市级100万元以上(含100万元)的支出项目;
  2、市级支出金额未达到100万元,但政策性强、社会影响大、具有较强代表性的项目;
  3、专项资金项目;
  4、部分跨年度支出项目;
  5、转移支付资金;
  6、其他需要由财政部门组织评价的项目。财政部门组织评价可以委托下一级财政部门和具有资质的社会中介机构实施评价(具体办法由市财政局另行制定)。
  六、评价结果应用
  1、财政部门对项目资金使用单位报送备案的绩效自评报告进行核实和抽查,逾期不报送项目资金绩效自评报告的,视同项目支出绩效目标没有达到,下年度预算不再安排此项资金。
  2、对跨年度实施中期评价的项目支出,在提交年度评价报告之前,财政部门不再拨付资金,并可以根据评价报告的结果,对长期项目资金作中期调整,以使项目资金发挥最大的效益。不按规定提交评价报告的,必须向本级政府提出书面申请,经同意后方可拨款。对绩效差劣的项目要进行通报,并对同类项目下一预算年度不再安排资金。
  3、重点支出项目经过综合绩效评价,财政部门可根据评价结果向本级政府报告,对后续资金拨付提出处理意见,经政府批准后调整支出预算。
  4、根据财政支出绩效评价结果分析单位内部的管理问题和部门的主要政绩水平,报送同级党委、政府,同时根据党委政府意见提交人事监察部门,作为部门绩效考核参考。
  5、财政支出绩效评价结果经报请本级政府同意后,将在一定范围内公布,以加强对部门财政资金运用及部门行为的监督,体现和增加公共支出的公正性和透明度。
  七、组织管理
  财政支出绩效评价工作由财政部门统一组织管理,各级财政部门代表同级政府分级组织实施。财政部门作为财政预算分配的主体,是财政支出绩效评价的主管部门,负责安排各项财政支出并对财政资金使用进行监督,研究制订财政支出绩效评价体系、评价标准,统一规划评价工作并组织实施,指导各地、各部门开展财政支出绩效评价工作。
  各主管部门、项目资金使用单位对本部门、本单位自评工作负责。
  财政部门进行绩效评价时,可根据市委、市政府的要求,会同审计、监察、人事等部门共同组织实施,必要时可以邀请各级人大专门委员会、人大代表、政协委员等参加。
  八、实施要求
  绩效评价的实施既要结合绩效评价工作的科学性、系统性,又要兼顾我市财政支出的实际情况。在具体实施中,按照“先易后难、由点及面、逐步推开”的原则进行。以市属财政支出项目绩效评价为突破口,通过试点,建立“项目—单位—部门—综合”四个层次的评价体系,逐步带动所有支出绩效评价工作的开展。
  财政支出绩效评价工作是一项政策性强、涉及面广、操作难度大的综合性工作,财政部门要加强组织领导,各有关部门要通力协作,加强沟通,相互配合,增强绩效评价工作的规范性和约束力,发挥绩效评价对财政资金的跟踪问效和决策信息反馈作用,共同做好财政支出绩效评价工作。
  九、本办法自市政府批准之日起执行
  十、本办法由市财政局负责解释