北京市劳动和社会保障局关于发布《北京市劳动和社会保障系统政务公开实施办法》的通知
北京市劳动和社会保障局
北京市劳动和社会保障局关于发布《北京市劳动和社会保障系统政务公开实施办法》的通知
北京市劳动和社会保障局
通知
各区、县劳动和社会保障局，市局各处室、单位：
为了坚持依法行政，建立一支廉洁、勤政、务实、高效的干部队伍，更好地完成劳动和社会保障工作任务。根据《中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见》，在1999年实行公开办事制度的基础上，今年在全市劳动和社会
保障系统进一步推行政务公开，具体实施办法如下：
一、指导思想和基本原则
政务公开要以邓小平理论和党的基本路线为指导，全面贯彻党的十五大提出的依法治国的基本方略，按照《北京市依法治市工作规划》，切实维护广大人民群众参与和管理国家事务的民主权利，将政务活动置于人民群众的监督之下。依法行政、从严治政。提高劳动和社会保障干部队伍
的素质，提高工作质量和工作效率。
政务公开必须坚持三个“有利于”的原则。
一是有利于促进依法行政、从严治政。实行政务公开要与依法行政、从严治政相结合。促使行政机关工作人员正确行使职权，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。防止滥用权力，消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。
二是有利于维护人民群众的民主权利，强化民主监督。政务公开要以维护人民的民主权利和切身利益为出发点和落脚点，以为人民服务为宗旨，简化行政手续，方便群众办事，增强政务活动的透明度，保证人民群众通过多种渠道参与管理国家事务。
三是有利于改善行政管理，提高工作效率。把我们的工作从过去的单纯管理型向管理服务型转变，改变在长期计划经济条件下形成的思想观念和办事习惯。从基础工作入手，规范管理和服务方面的制度，使之适应社会主义市场经济的要求。
二、政务公开的范围
全市劳动和社会保障部系统所有行政执法部门、直接接触企业或群众的窗口服务部门、有行政审批项目的行政、事业单位全部实行政务公开。具体包括：市、区（县）劳动和社会保障局办公室、信访、知青与调配、劳动争议仲裁、劳动监察、就业管理、劳动工资管理、劳动关系协调、
职业技能开发、养老保险、医疗保险、农村社会保险、失业保险、工伤保险及其经办机构、劳动鉴定、职业介绍服务、职业技能鉴定、劳动服务管理、培训中心和职业技术学校等部门。
三、政务公开的内容
所有行政行为和服务行为，除要求保密和法律另有规定的以外，都要向社会公开。包括：
1．本单位的机构设置和主要职责；
2．行政审批事项（审批、审核、核准、备案）的公开，包括审批项目、审批机关、审批依据、审批对象、审批条件、审批程序、审批时限、是否收费和收费标准、法律救济途径。
3．劳动争议当事人的权利、义务和须知事项，处理案件流程。
4．劳动争议仲裁公开审理。依法举行劳动和社会保障行政处罚听证会，实施行政复议。
5．劳动和社会保障监察部门的执法标识、处罚标准、依据和处罚执行程序。劳动行政管理相对人的权利、义务及法律救济途径（包括申请举行劳动保障行政处罚听证会，申请行政复议、提起行政诉讼）。
6．直接接触企业或群众的窗口服务部门的办事制度，包括办事内容、程序、时限、收费标准及依据。
7．行为规范。包括工作人员姓名、职责、工作守则、文明用语等。凡设有较多部门的办公场所，要设立办事指南。凡要求服务对象提供材料或配合的事项，必须做到“一次性明确”。
8．工作纪律、责任追究和处罚办法，举报投诉的途径、方法和举报电话。
四、政务公开的形式
市局以“上网”为公开的主要渠道。各区、县努力创造条件逐步实现网上公开。继续开发、完善“北京市劳动和社会保障信息网”。按有关要求将全部应当公开的制度和可以公开的信息及时上网公示。建立劳动和社会保障工作电子查询系统，向服务对象提供方便、快捷、准确的政策查
询、网上信访及劳动和社会保障系统要闻等信息。同时辅之以多种公开渠道。
1．选择最主要的内容上墙公示，例如主要的办事程序、办事指南、举报电话等，做到一目了然，避免繁琐；
2．发挥大屏幕、触摸屏容量大、使用方便的特点，在直接面向群众的服务场所广泛设置；
3．通过新闻媒体向社会公布劳动和社会保障制度改革的重大举措和重要信息；
4．发放劳动和社会保障知识手册等宣传品；
5．设置举报箱、发放服务质量监督卡、公开举报电话；
6．执法人员和直接接触服务对象的工作人员，上岗时明确标示其姓名、职务。
要充分运用现代化手段，在实践中创造群众喜闻乐见、行之有效的公开形式，使政务公开不断深化。
五、完善政务公开的各项保障制度
为保证政务公开的落实，制定下列配套制度：
（一）举报查处制度
1．明确举报途径、公开举报电话
市、区、县劳动和社会保障局都要在本局行风主管部门设置一部举报电话。所有窗口单位要在服务场所的明显位置公开举报电话。同时也可利用报刊、广播等形式公开举报电话。
2．所有举报、投诉均要填报制式表格（详见附表）。对于举报反映的问题，行风主管部门要认真调查核实，问题属实的，按照有关规定处理，并向举报人反馈。被举报人所在单位要配合行风主管部门进行调查，及时将调查处理情况以书面形式报主管局长审阅，然后报行风主管部门。
（二）监督制度
实行政务公开，要自觉接受各方面的监督。
1．主动争取企业和广大职工的监督。充分利用媒体、网络和各种形式进行宣传，让广大群众了解我们实行政务公开的目的和实施办法，从而更好地实行监督。采取发放调查问卷、召开座谈会、下企业走访等方式，直接听取企业和职工群众的意见。
2．自觉接受社会各界的监督。通过特邀监督员的明查暗访、舆论批评、群众举报、上级通报等渠道，听取社会各界的意见。
3．严格实行自我监督。在办理行政审批事项中，强化审批责任制。探索、建立制约机制，把权利与责任、权利与义务结合起来，做到事前防范；把政务公开做为行风评议的主要内容，通过市、区（县）劳动和社会保障局互评互查、行风建设主管部门到第一线检查等各种途径，发现和
解决问题，改进工作。
4．完善规范层级监督。通过完善行政复议程序和有关规范工作予以公布，使管理相对人了解行政复议制度的目的、程序和具体方法，依法提起行政复议。从而健全行政复议体制，达到保护管理相对人合法权益和完善层级监督的目的。
（三）考核和情况通报交流制度
对政务公开的考核内容为：是否把实行政务公开做为一把手工程，列入目标管理岗位责任制和党风廉政建设责任制，列入公务员考核内容；政务公开的领导机构是否健全，配套制度是否完善，是否有例会制度；对举报问题是否认真查处并向举报人反馈；对问题处理后是否认真整改。
考核情况做为年终和各项先进评比的依据。
对于主动发现和解决行风问题、认真整改的，予以表扬；掩盖问题、处理不力或拖拉的通报批评。
各单位要把实行政务公开的情况作为加强行风建设的重要信息，及时报告。各级行风主管部门要及时收集、整理并上报有关政务公开的信息。市劳动和社会保障局行风建设领导小组办公室每半年通报一次全系统实行政务公开的情况。
（四）建立并实行违反政务公开责任追究制度（见附件二）。
六、实施步骤
市局各处室、各事业单位、各区（县）劳动和社会保障局，于6月底前落实政务公开的各项工作；8至10月份各区、县开展以政务公开为重点的行风评议；11月下旬对各单位评议情况进行反馈和检查验收；年底前完成总结评比工作，在全市劳动和社会保障工作会上表彰先进。仲裁
公开审理工作下半年在我局试点，同时抓一两个区（县）的试点。2001年在全市推广。
七、具体要求
（一）抓好思想教育
政务公开是最大限度地让人民群众监督我们的工作，从源头防止腐败的重要措施。它不仅关系到劳动和社会保障队伍自身建设，而且是国家民主法治建设的重要内容。是维护人民民主权利，保证人民群众参与、管理国家和社会事务的一项重要措施。要加强教育，使全体工作人员充分认
清实行政务公开的重要意义。认清人民群众是国家的主人，有权利监督我们的工作，国家机关工作人员做为人民的公仆，有义务公开自己的工作，自觉接受人民群众的监督。在全体劳动和社会保障系统工作人员思想中牢固树立起做人民公仆的意识、为人民服务的意识、自觉接受人民群众监
督的意识。
（二）抓好典型
1999年全市劳动和社会保障系统实行公开办事制度，在西城和职业技能鉴定中心召开了现场会，效果很好。推动了公开办事制度的实行，涌现出许多先进单位和个人。要总结推广技能鉴定中心等单位注重抓行风建设工作落实的经验；总结实行政务公开行动迅速，成效显著单位的经
验；要有计划地采用多种形式宣传、表彰一批先进单位和个人。各系统要培养树立本系统的先进典型。年底与达标先进单位一并进行评比表彰。同时，对个别差的，也要敢于揭露，敢于批评纠正。
（三）继续开展以政务公开为核心的行风评议和“三优”文明窗口创建活动。
要以政务公开为突破口，带动行风建设。要紧紧围绕政务公开工作，结合劳动保障系统实际，制定行风评议标准和实施方案。紧紧围绕政务“该公开的内容公开了没有；公开的内容执行了没有；违反公开规定的问题查处了没有”三个方面进行评议。要把实行政务公开做为创“三优”文
明窗口达标的重要条件，进行考核。推动劳动和社会保障系统行风建设更上一个台阶。
（四）采用现代科学技术手段，推动政务公开工作。
为保证政务公开工作的深入发展，各区、县局要充分开发和利用已有的电脑触摸屏等现代化技术设备，输入政务公开相关内容和政策法规等，方便群众前来查询。要加强财力、物力投入，用现代科技手段提高工作效率。
附件：（略）
附表：群众举报问题查处登记表
编号：（ ） 号
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
|举报人姓名| |所在单位| | | |
|－－－－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－| | |
|联系电话 | |处| |
|－－－－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－| | |
|受理人姓名| |受理时间|年 月 日|理| |
|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－| | |
| | |结| |
| 举 | | | |
| 报 | |果| |
| 内 | | | |
| 容 | | | |
| | | | |
|－－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|－|－－－－－－－|
| | | | |
|行 风| | | |
|主 管| |反| |
|部 门| | | |
|意 见| |馈| |
| | | | |
|－－－|－－－－－－－－－－－－－－－－－－－|情| |
| | | | |
|主 管| |况| |
|领 导| | | |
|审 批| | | |
| | | | |
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
注：1．编号（）内为年，其后为顺序号。
2．应要求举报人报出姓名及联系电话，如举报人拒绝，也要认真受理。
3．被举报人所在单位应配合调查，必要时，附单位调查处理书面材料。
2000年4月20日
略论法治视野中的《治安管理处罚法》的不足
高军
(江苏技术师范学院人文学院 常州 213001)
［提要］《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法制化的重要标志，但是，从行政法治的视野来衡量，该法还存在一些值得进一步推敲完善之处。
［关键词］治安管理处罚法 不足 行政法治
《治安管理处罚法》的出台是我国治安管理法治化的重要标志，在这部法律中，立法者们在一定程度上摒弃了《治安管理处罚条例》中“权力本位”的思维定势，将以人为本、保障人权、依法处罚等原则注入其中，顺应了当代社会发展对公民人权保障提出更高要求的历史潮流。但是，“一种制度如果不受到批判，就无法得到改进”①，笔者认为，从法治尤其是行政法治的视野以及“人权入宪”的要求的角度来衡量，该法还有许多值得进一步推敲完善之处。
一、在限制警察权力方面尚存在不足之处。
美国著名行政法学者伯纳德•施瓦茨认为，“行政法的历史就是行政权的扩大同时伴之以加强监督和限制的历史”。②可见，“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”。③而在政府的行政权中，警察权力与公民的人权之间的联系最为紧密，警察权力很大、管辖的范围很宽，既可以限制人身自由又可以剥夺财产，还可以采取各种临时性的措施，如果警察权力使用不当、滥用或误用的话，最容易侵犯公民的人权，因此，需要通过立法对之予以严格的限制。在全国人大常委会三审《治安管理处罚法（草案）》的过程中，常委会委员和受邀列席的全国人大代表普遍认为，过去多年实施的《治安管理处罚条例》，存在的主要问题是警察权力过大，主要矛盾是如何严格按照维护公共秩序和公共利益的目的，来平衡警察权力行使和公民权利保护之间的关系。为此，《治安管理处罚法》对之予以了改进，在限制警察权力方面做出了一些具体的规定。但是，从行政法治的角度来看，该法在限权方面还存在着明显的不足。
1、警察的自由裁量权过大。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题，因此，伯纳德•施瓦茨教授认为，“自由裁量权是行政权的核心”。④但是，要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制，正如弗兰克•福特认为的那样，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”。⑤我国《治安管理处罚法》对于警察自由裁量权的授予是非常充分的，自由裁量权不仅仅表现在行政拘留方面，还涉及警察行为的方方面面，例如增加多种行政处罚种类以后如何正确选择方面，在罚款幅度大大提高后如何合理掌握罚款金额方面，在警察有权现场处置违法行为时如何正确行使治安管理强制措施方面等等，都会遇到行政行为种类、方式、手段、幅度、期限、程序等等方面的合理选择问题。如果警察不懂得或者不善于正确、谨慎使用行政自由裁量权，那将会给自然人、公民和社会组织带来灾祸。过去的经验告诉我们，由于警察自由裁量权过大，因缺乏有效的监督，导致警察在执法中权力任意扩大，一些执法人员受经济利益驱动，在执法活动中“顶格处理”、“以罚代拘”的现象比较普遍，结果严重违背了执法公开、公正的要求，严重地侵犯了公民的合法权益，亵渎了法律的尊严。因此，按照自由裁量权运用的合法性原则、合理性原则和程序性原则及合目的性要求进一步规范警察的自由裁量权是十分必要的。
2、程序性限权不足。现代社会中，程序对于法治的重要性已得到广泛的认同，威廉•道格拉斯指出，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。⑥王名扬先生认为，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。⑦程序规范是法律规范的重要组成部分，只有严格地遵循程序性规范才能有效地约束行政机关的恣意行为，防止行政自由裁量权转变为专横和不可捉摸的权力，才会给行政相对人平等感、透明感，使其心服口服，才能使行政行为的实效实现最大化，才能最大范围地让社会公众接受。但是，在《治安管理处罚法》中却明显地存在着一些程序规定缺位的情况，例如，该法在对公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚引入了听证程序的同时，却对听证会的程序、听证程序中当事人与公安机关的关系等没有作出具体、明确且中立的安排，而且《行政处罚法》中同样也未对听证程序作类似的安排，由此极可能导致实际操作中当事人实体权利的丧失、法律正当性下降的危险。此外，《治安管理处罚法》对于警察违反规定的法律责任及其责任追究，仅仅简单地规定了“依法给予行政处分”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并未规定具体程序和细节，因此，在实践中，所谓的“规范警察权力”就可能在一定程度上要被打折扣。另外，由于违反程序规范可能影响相对人的权益，更重要的是违反程序规范通常伴随着对相对人权利的蔑视，是对公民人格尊严的贬低。按照“正当法律程序”的要求，违反程序规范必须承担不利后果。但遗憾的是，《治安管理处罚法》中并未规定警察程序违法的后果。
３、以权利限制权力方面，即对行政相对人权利保障方面的不足。主要体现在：（１）《治安管理处罚法》规定公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚前应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证，但该法未将听证程序引入对限制人身自由的处罚，是该法的一个缺憾。公民的人身自由作为一项基本的权利，其重要性要远远超出财产权，对如此重要的基本权利进行限制，而不给予公民通过听证陈述理由的机会，是令人难以理解的。（２）《治安管理处罚法》第七十九条规定了公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据，以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据，以避免公民的合法权利受到损害。但问题同样还是该条款在实践中能否得到有效的贯彻值得怀疑。因为该法并未规定律师在治安案件处理中的作用，由于没有外在的第三种力量对警察的行为实施有效的监督，警察往往握有“一种不受任何约束的法外特权”，即使警察采用非法手段取证，但由于行政相对人处于一种“超级封闭”的情况下，往往根本没有能力来证明证据是警察通过非法手段收集的。
４、权力限制权力方面的不足。《治安管理处罚法》中提到的执法监督虽然规定了公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告，收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。但并未规定“及时”的具体期限、在查证属实的情况下公安机关及警察应当承担何种法律责任，以及在有关部门拒不受理的情况下当事人如何得到有效的救济，当事人如果对处理决定不服应如何救济等都未作出明文规定。此外，虽然规定了公安机关或者人民检察院、行政监察机关都对公安机关和警察违法违纪行为有管辖权，不可否认其立法初衷是好的，为的是最大程度地便利群众行使对公安机关和警察的监督权，但如此多的部门都有权负责，且负责的是“得罪人的事情”，“政出多门”会不会发生那种大家都有权负责，却大家都不愿负责而互相推诿的结果？因此，笔者认为该法规定的执法监督，还只能算作为一种宣言式的规定，并没有有效的保障措施来纠正公安机关和警察的违法行为和处理违法的警察。
需要指出的是，对警察权力予以限制，并不是为了故意给警察办案制造麻烦，限权的最终目的是为了更有效地保障公民的人权。尤其是在《治安管理处罚法》规定处罚的范围扩大，处罚的种类增多，罚款幅度大幅提高的情况下，如果对警察权力的行使从立法上不予以严格的限制，将意味着警察的权力得到空前的扩展。我们不能天真的、教条的以为，警察既然是“人民警察”，当然是为人民服务的，怎么会侵犯人民的合法权利呢？因为，孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。⑧而阿克顿公爵的名言——“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败”已为历史所证实为一条公理，为我们所熟知。基于此，学者认为，“不信任是每个立法者的首要义务。法律自然不是用来反对善的，而是用来对付恶的，所以，某个法律对它的接受者预设的恶行内容越多，其本身反而显得越好”。⑨因此，从性恶论的角度出发，在立法时，对权力必须予以有效的约束，特别是对容易侵犯人权的警察的权力更应加以严格的约束。
二、与相关的法律、法规的衔接、协调方面的不够。
长期以来，在“有总比没有好”、“立法宜粗不宜细”的思想指导下，“头痛医头，脚痛医脚”式的立法现象在我国比较突出，造成的结果就是出台法律时忽视了与相关的法律、法规的配套，后立的法与此前相关的法律、法规的衔接、协调方面不够的情况在我国的立法实践中比比皆是，⑩《治安管理处罚法》也同样未能例外。
１、与《刑法》协调方面的不足。主要表现在法律条文的相互冲突方面，例如，《刑法》第三百五十九条规定，引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金，这里已明确排除了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性。但是，《治安管理处罚法》第六十七条却规定，引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。《治安管理处罚法》在这里承认了引诱、容留、介绍他人卖淫的一般违法性，两者是矛盾的。此外，《刑法》第三百六十四条第二款规定，组织播放淫秽的电影、录像等音像制品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第三百六十五条规定，组织进行淫秽表演的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。这里同样也明确排除了组织播放淫秽的电影、录像等音像制品及组织进行淫秽表演的一般违法性。但是，《治安管理处罚法》第六十九条却承认了组织播放淫秽音像的及组织淫秽表演的一般违法性。
２、与其他法律协调方面的不足。我国有一些其它法律、法规明确规定，对违反其规定的行为参照《治安管理处罚条例》进行处罚，然而这些违法行为无论在旧的《条例》还是在新的《治安管理处罚法》中均却无法找到。比如《国旗法》、《国徽法》规定，对在公共场所故意以焚烧、损毁、刻划、玷污、践踏等方式侮辱国旗、国徽，情节较轻的行为，参照《条例》的处罚规定，由公安机关处以15日以下拘留，该行为在《条例》及《治安管理处罚法》中均无相应的规定。类似情形，还有许多。
“法律将容忍一种实际困难，而不能容忍不一致性和逻辑上的谬误”，[11]立法冲突是法治的一种消极因素，它破坏了我国法制统一的原则，势必造成法律实施中的混乱，使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施方面经常无所适从，从而使这些相互矛盾和冲突的法无法取得实效，最终将极大地损害法律的尊严。由于《治安管理处罚法》草案由公安部门负责起草，缺少语言功底好、逻辑能力强的法学研究者的参与，学理准备不足，以致立法出现与其他法律相互冲突的问题，实为憾事。
三、立法理念、立法程序及其他方面的不足。
１、众所周知，在行政民主化的世界性潮流影响下，近些年来我国的行政法模式，已由过去的“单向法”、“管理法”、“管制法”的模式，开始转向“平衡法”、“服务法”、“指导法”的模式，在立法中日益注重有效监督和保障行政权力依法行使，有效保护行政相对人的合法权利不受侵害并在受到侵害时能够得到有效的救济。《治安管理处罚法》作为一部行政管理法律，虽然名曰“处罚法”，但其立法目的，自然也是保护公民的权利。近年来出台的行政法律已很少使用“管理”二字冠名，而《治安管理处罚法》仍沿用“管理”的名称，这多少折射出传统“部门立法”重“管理”的陈旧立法理念的痕迹。
２、立法程序方面。由于立法是一个博弈和妥协的过程，各种观点的表达和公开是博弈的前提，面对汹涌的民主法治的时代潮流，为了加强立法程序的科学化、民主化，许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查程序。这些程序措施对于提高立法质量，减少立法冲突起到了积极作用。近年来，在我国，一些与公民权益有关的重要法律法规的制定已实行了“开门立法”。但是，《治安管理处罚法》草案的起草却依然沿袭了传统的部门立法模式，即由治安管理处罚的主管部门公安部拟订治安管理处罚法草案，再由公安部将治安管理处罚法草案送审稿报国务院，由国务院将法律草案提交全国人大常委会审议，也就是说全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案相当程度上是由公安部拟订的。对此，有关部门的解释是：“法律必须要由执行者来执行，执行者最清楚法律有哪些缺陷，需要怎样完善”。但这样的理由显然是不能服众的，因为缺少民众广泛的参与，人们因此有理由担心，提出的法案或多或少带有部门利益的色彩，天平会更倾向于公安部门。
刘武俊先生认为，《治安管理处罚法》作为一部与公民权益休戚相关的重要法律的修订，应当尽可能由地位相对超脱的治安管理处罚主管部门以外的其他机构或团体起草，选择公安机关之外的其他起草主体，重视法学界的专家建议稿乃至民间的公民建议稿，并且有举行大规模的立法听证会的必要，广泛听取社会各界尤其是作为治安管理相对人的普通群众的意见。退一步讲，至少也要将《治安管理处罚法》草案在媒体全文公布广泛征求社会各界的立法建议。但令人遗憾的是，《治安管理处罚法》草案的立法过程几乎都省略了上述程序。[12] “《治安管理处罚法》草案的立法过程究竟是传统的立法模式的惯性，还是有关部门存在的‘立法不作为’，这颇值得深思”。[13]
此外，对于实践中警察经常使用的强制带离现场、强行驱散、交通管制等行政强制措施，这些行政强制措施如果使用不当，极易侵犯人权，因此，必须通过立法明确予以规范，但《治安管理处罚法》却并未予以规定。另外，对于学者提出的行政拘留是剥夺限制人身自由的一种制裁措施，应该更加公正地行使，不能由公安机关自行决定，公安机关既当运动员又做裁判员的做法成了我国警方广受非议的诟病。主张参照绝大多数法律体系完整严密的国家，对公民人身自由的限制，非法院不可擅自决定的做法，在我国建立治安法庭，让公安部门只负责调查取证，把制裁的权力交由独立的治安法庭来行使。笔者支持这种观点，但是，笔者认为，治安处罚“轻罪化”是一个牵一发而动全身的系统工程，它涉及到与刑法、刑诉法、行政处罚法等法律的协调，亦涉及到公检法部门职责分工等等，绝非一部《治安管理处罚法》所能单独确立。
［参考文献］
①[英]边沁.政府片论[M],商务印书馆1995，99.
② ④转引,李玲.法治与自由裁量[J],中州学刊,2003(3)
③[英] 威廉•韦德.行政法[M]中国大百科全书出版社,1997.5
⑤[11]转引,[美]博登海默.法理学-法律哲学与法律方法[M],中国政法大学出版社1999,367.241
⑥转引,季卫东.法治秩序的构建[M].中国政法大学出版社,1999.3.
⑦王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1996.41.
⑧[法]孟德斯鸠.论法的精神[M],商务印书馆,1997.154.
⑨拉德布鲁赫.法律智慧警句集[M],中国法制出版社,2001.12
⑩参见,曲耀光.论我国的立法冲突[J],中国法学,1995.(5)
[12] 刘武俊.《治安管理处罚法》为警察办案设置基本前提[N],东方早报,2005-9-1
[13]曲力秋.治安管理处罚法的立法亮点:为警察滥用职权设障[N], 新民周刊, 2004-10-30
本文发表在《理论与改革》2006年第4期
