征地过程中维护农民利益的几点思考
程积焱 四川鼎公律师事务所 邮编：610041
征地又称农民集体土地征用，是指为了国家建设的需要，国家强制把集体土地变为国有土地，并给予补偿的行为。随着农村城镇化的不断推进，征地是经常发生的事情，这使许多地方城市面貌焕然一新，它是与各地方政府做了大量的工作分不开的。然在这过程中，也发生了令人痛心的事情，如有的农民采取铤而走险的方法来维护自己的合法权益，这其中也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。那么，在征地过程中，如何维护农民的利益呢？这确实是我们应该思考的问题。
一、 有关征地的法律、行政法规依据及思考
《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。《土地管理法》第五十一条就大型水利、水电工程建设征用土地的补偿标准和移民安置办法作了专门规定，明确由国务院另行规定，这符合专门项目的特殊性。《土地管理法》第七十八条、七十九条就有关征地中的违法行为作出处罚的规定。
《城市房地产管理法》第八条简单规定了城市规划区内土地征用再出让问题。
国务院制定的《土地管理法实施条例》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。
从以上的法律、行政法规可以看出，我国有关征地制度是不完善的，操作性不强。而《土地管理法》是1986年制定的，虽经两次修订，但变动不大，故该法已与市场经济发展不相适应。其中，规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定，这就为政府无限扩大征地提供了便宜条件，原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设，这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的，如搞房地产开发，这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地，在高价出让给公司或私人，这与政府的职能是不相称的，这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同，只是用地上要严格限制，政府应加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。
众所周知，土地是不可再生资源，土地也是农民赖以生存的生产资料，对农民土地的征用，就意味着农民丧失了生存的源泉。所以，征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。而现行有关征地补偿操作性方面，远不如城市房屋拆迁那样，它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，操作性是很强的。因此，国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范。
二、 征地补偿安置的标准思考
征地过程中涉及到的核心问题——征地补偿安置，而真正涉及到补偿安置的只有《土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定，而其它土地及地上附着物和青苗补偿安置没有标准。而是授权省、自治区、直辖市制定具体标准，而省级地方政府往往在制定标准时又显得过低。而且标准的制定又是省级授权地市级，地市级又授权区县级，这种做法有违《立法法》，这必然会造成层层降低标准，也会损害农民的利益。
诚然，每一地块的价值是不一样的，但为了维护农民切身利益，每个省级政府在制定标准时明确一个最低标准是必要的。上海市是这么做的。可见，是可行的。
征地中必然会涉及到房屋的拆迁补偿安置问题，而地方政府在制定房屋补偿安置价格中往往只体现了房屋的残存价值，更说不上对房屋所占土地的价格补偿了，这是极不合理的。土地使用权价格是否应该补偿，这是争论的焦点。本人认为，在市场经济条件下，土地也是一种商品，也要体现等价交换的原则，应该给予房屋所占范围内的土地作补偿。上海市在征地补偿中，也有土地使用权基价这一项，这种做法走在了全国最前列。
补偿费的支付方式也可以是多种多样的，可以现金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市对女年满50周岁，男年满55周岁的可以采取社会保险方式，到时发放养老保险金。最近，成都有几位农民首次拿到了保险金。
三、 征地补偿安置标准公开性、透明性的思考
关于有关补偿安置的地方文件中，很多都是对城市拆迁补偿的规定，而真正涉及到征地补偿标准的很少。如有关评估问题就是这样，没有专门对征地补偿评估作规定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆迁补偿评估管理办法》中就只涉及到城市房屋，没有规定在征地补偿中可以适用，而这恰恰是可以采用的。如在征地动员会上采用城市房屋拆迁做法，如实介绍全部报名的估价机构，并在政府主管部门监督下当场以抽签方式确定估价机构，这有利于消除农民的种种不合理猜想，避免不必要的纠纷。
在制定补偿标准问题上，有的省份是多年不变。大家知道，土地价格在逐年增加，至少每年要调整一次。在价格制定上可采取听证会形式，除要有政府主管部门参与外，还应该有农民代表参加，听取农民的意见。上海市已举行了首次征地听证会，这有利于推进政务公开，接受群众的监督。
信息应公开化。政府应把有关征地补偿标准公布在互联网上，供公众查阅。现很多地方政府还没有做到这一点。而有的地方政府已建立了专门的网站，如南京拆迁网公布了城市拆迁补偿标准，但没有涉及征地补偿，是不足的。上海市的房地资源网是做得好的，其中专门公布了征地补偿的各种标准，这是政府服务为民思想的体现。
以上只是本人的一些看法，没有涵盖征地的全部问题。但我想各地方政府真正做到从老百姓的利益出发，许多问题是完全能够解决的，社会的安定局面也是能够维护的。
广西壮族自治区实施《中华人民共和国测绘成果管理规定》办法(废止)
广西壮族自治区人民政府
广西壮族自治区实施《中华人民共和国测绘成果管理规定》办法
《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国测绘成果管理规定〉办法》已经1997年12月26日自治区人民政府第9次常务会议通过，现予发布施行。
第一条 为加强对测绘成果的管理，保证测绘成果的合理利用，提高测绘工作的经济效益和社会效益，根据《中华人民共和国测绘成果管理规定》（以下简称《规定》），以及《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》），结合本自治区实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称的测绘成果，是指在本自治区行政区域内的陆地、海洋和空间所完成的下列基础测绘和专业测绘成果：
（一）基础测绘成果：
1、按照国家技术标准完成的天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据和图件；
2、航空和航天遥感测绘的底片和磁带；
3、按照国家技术标准和国家坐标系统（包括与国家坐标系统相联系的独立坐标，下同），测绘或者编绘的各种地形图、地籍图、海洋图及控制测量成果；
4、有关地理平面位置、高程、深度、海岸线（含岛屿岸线）、国界线、各级行政区域界线、陆海区域面积等重要测绘数据；
5、其他有关基础测绘的数据和图件。
（二）专业测绘成果：
1、按专业测绘（含非国家平面、高程系统）标准完成的天文测量、大地测量、卫星大地测量、重力测量的数据、图件和其他技术资料；
2、依据国家坐标系统，按专业技术要求测绘或编绘的各种比例尺地形图、普通地图、地图集（册），以及其他专题地图；
3、各种工程测量的数据和图件；
4、其他有关专业测绘的数据和图件。
第三条 自治区人民政府测绘行政主管部门主管全自治区测绘成果的管理与监督工作，并负责组织全自治区基础测绘成果及有关专业测绘成果的接收、搜集、整理、储存和提供使用。
自治区人民政府其他有关部门和国务院有关部门驻本自治区的单位，负责本部门、本单位专业测绘成果的管理工作。
地区行署，市、县人民政府管理测绘工作的部门，负责本行政区域内测绘成果的管理和监督工作，业务上接受上级测绘行政主管部门的指导。
军队测绘主管部门负责军事测绘成果的管理工作。
第四条 县以上人民政府有关部门和国务院有关部门驻本自治区的单位，在本自治区行政区域内完成的测绘成果，必须按《测绘法》第十八条和《规定》第七条的规定，于下年3月底前向自治区测绘行政主管部门汇交测绘成果目录或者副本。
国务院有关部门所属的测绘单位和其他省、自治区、直辖市的测绘单位在本自治区行政区域内承担测绘项目的，必须按《测绘法》第十八条和《规定》第七条的规定，在每一测区作业完成后向自治区测绘行政主管部门汇交测绘成果目录或者副本。
第五条 对汇交的测绘成果副本和目录，由自治区测绘行政主管部门进行汇总、分析，编纂全自治区测绘成果资料目录，向使用单位提供测绘成果信息。
第六条 各测绘成果管理部门，应当根据公开和未公开（内部使用、保密）的不同性质，按照国家保密法规的规定，管理测绘成果。结合本部门的实际情况，建立健全测绘成果管理制度，设置必要的防盗、防火、防霉等安全设施，防止丢失或毁损，做到及时、准确、方便提供使用。
第七条 测绘成果管理部门和使用单位，管理保密测绘成果，应当采取以下措施：
（一）对保密测绘成果必须统一编号、登记、造册、归档管理；
（二）严格保密测绘成果的交接、领用和借用手续；
（三）传送保密测绘成果，不准使用明码、普通邮政，必须按保密规定传送，需要随身携带保密测绘成果时，应当有二人以上同行；
（四）销毁保密测绘成果，必须事先报其县级以上主管部门负责人批准，严格进行登记、造册和监销，并报提供该成果的管理部门备案；
（五）对保密测绘成果的使用情况进行定期或不定期的安全检查，发现被盗、丢失、去向不明或泄密事故，必须及时处理，并向自治区保密、测绘行政主管部门报告。
第八条 测绘单位应当建立、健全测绘成果管理制度，设置专门的质量检验机构或者配备质量检验人员。测绘成果必须经过检查验收，质量合格后方能提供使用。
第九条 各测绘成果管理部门，应当按规定相互提供使用测绘成果，避免重复测绘造成浪费。
受委托方完成的测绘成果，未经委托方同意，不得复制或提供第三方使用。
第十条 需要对外提供未公开的测绘成果时，必须报自治区测绘行政主管部门审批。经审批后，按国家和自治区有关规定办理出境手续。
第十一条 领用测绘成果按下列规定办理：
（一）领用自治区基础测绘成果的，领用单位必须持主管部门的公函，向自治区测绘行政主管部门办理领用手续，由测绘成果所属部门或者单位负责提供；
（二）领用自治区专业测绘成果的，领用单位必须持主管部门的公函，向测绘成果所属部门办理领用手续，并由该部门负责提供；
（三）需要使用其他省、自治区、直辖市基础测绘成果的，领用单位必须持自治区测绘行政主管部门的公函，向测绘成果所在省、自治区、直辖市的测绘行政主管部门办理领用手续；
（四）需要使用其他省、自治区、直辖市专业测绘成果的，按专业成果所属部门的规定办理；
（五）需要使用军事测绘成果的，由自治区测绘行政主管部门向测绘成果所属军事部门统一办理。
第十二条 各单位领用的测绘成果，仅限本单位使用，未经提供测绘成果管理部门批准，任何单位和个人不得擅自复制（含放大、缩小）、转抄、转借和转让。经批准复制的保密测绘成果，必须按原密级管理。
第十三条 测绘成果实行有偿提供，其收费标准按国务院有关部门制定的《测绘收费标准》和自治区人民政府有关规定执行。因抢险救灾或者自治区领导机关行政管理需要的除外。
第十四条 测绘成果不合格，给用户造成损失的，由提供测绘成果的单位赔偿经济损失，并负责补测或重测；情节严重的，由自治区测绘行政主管部门处以10000元以下罚款或者吊销《测绘资格证书》。
第十五条 违反本办法有下列行为之一的单位，按下列规定给予处罚：
（一）未经提供测绘成果的部门批准，擅自复制、转让或转借测绘成果的，由县级以上测绘主管部门给予通报批评，可以并处2000元以下罚款；
（二）违反国家收费标准和自治区人民政府有关规定擅自提高收费的，由物价管理部门依法没收其违法所得，可以并处违法所得金额3至5倍的罚款；
（三）不按规定汇交测绘成果目录或者副本的，由自治区测绘行政主管部门给予通报批评，责令其改正；拒不改正的，停止向其提供基础测绘成果。
第十六条 有下列行为之一的，由所在单位或者有关主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）丢失保密测绘成果或者发生泄密事故的；
（二）违反本办法第十条规定，不履行报批手续，擅自对外提供未公开的测绘成果或者擅自携带未公开测绘成果出境的；
（三）单位负责人对丢失测绘成果隐瞒不报，不及时追查，造成泄密事故的；
（四）测绘成果管理人员不履行职责，造成灾害事故，使测绘成果遭受损失的。
第十七条 对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者提起行政诉讼。
第十八条 本办法具体应用中的问题由自治区测绘行政主管部门负责解释。
第十九条 本办法自发布之日起施行。
1998年1月15日
