广东省经济特区土地管理条例（修正）
广东省人大常委会
广东省经济特区土地管理条例（修正）
广东省人大常委会
第一条 为了加强对广东省经济特区（以下简称特区）的土地管理，合理地开发、利用、保护、经营土地，根据《中华人民共和国土地管理法》和有关法规，制定本条例。
第二条 深圳市人民政府、珠海市人民政府和汕头经济特区管理委员会（以下简称市政府或管委会），依据国家和省的土地管理的法律、法规，对特区土地实行统一规划，统一征用，统一出让，统一管理。
第三条 中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律、法规另有规定外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营，其合法权益受法律保护。
第四条 特区国有土地实行有偿使用制度。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。
第五条 市政府或管委会的国土局（以下简称国土局）是特区土地管理的职能机构，负责对土地管理法律、法规及本条例的组织实施和监督检查。
第六条 市政府或管委会为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行统一征用。统一征用集体所有土地的各项补偿费和安置补助费，按照《广东省土地管理实施办法》有关规定办理。
第七条 出让土地使用权价款（含土地使用权出让金、市政配套设施费用，以下简称地价款），作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发（包括造地）。地价款的管理使用办法，由市政府或管委会根据国家有关规定制定。
第八条 土地使用者应按规定缴付土地使用税或土地使用费。
土地使用费的标准和缴付办法由市政府或管委会规定。
第九条 土地使用权的出让、转让、出租、抵押、继承、终止，应向市政府或管委会指定的土地房屋权属登记机关登记。
登记文件可以公开查阅。
登记办法由市政府或管委会根据国家有关规定制定。
第二章 土地使用权出让
第十条 土地使用权出让，由市政府或管委会统一组织，由国土局负责实施。
第十一条 土地使用权出让，可采取下列方式：
（一）协议；
（二）招标；
（三）拍卖。
土地使用权出让的具体程序和办法，由市政府或管委会制定。
第十二条 土地使用权有偿出让，由国土局与土地使用者签订土地使用权出让合同（以下简称出让合同），明确双方的权利义务关系。
出让合同应当包括土地用途、使用年限、地价、投资总额、投资期限、土地利用要求、规划设计要求、土地使用的附带条件以及违约责任等内容。
第十三条 协议、招标方式出让土地使用权的，土地使用者应按出让合同规定的期限和方式向国土局缴付地价款；逾期未全部缴付的，国土局有权解除出让合同，并可请求违约赔偿。
国土局未按出让合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除出让合同，并可请求违约赔偿。
第十四条 以拍卖方式出让土地使用权的，土地使用者应在出让合同生效之日向国土局缴付地价款10％的定金，余额应在出让合同生效之日起六十日内全部付清；逾期未付的，国土局有权解除合同，已收定金不予返还。
第十五条 土地使用者付清地价款后，应在三十日内办理登记，由登记机关发给房地产证或土地使用证，确认其使用权。
第十六条 土地使用权出让年限，由市政府或管委会按照国家有关规定，根据具体情况确定。
第十七条 土地使用者需要改变土地出让合同规定的土地用途和规划要求的，必须事先向国土局提出申请，由国土局提交市规划部门审核同意后，重新签订出让合同或补充合同。土地使用者应按市政府或管委会的规定补足地价款，并在三十日内办理变更登记。
第十八条 土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物无偿归市政府或管委会所有。土地使用者应交还房地产证或土地使用证及房屋产权证，并办理注销登记。
第十九条 土地使用权期满，土地使用者可以在期满前六个月申请续期。经市政府或管委会批准续期的，应与国土局重新签订出让合同，缴付地价款和办理使用权登记手续。
第二十条 土地使用者不按出让合同规定期限投资建设时，国土局有权解除出让合同，经市政府或管委会批准，可收回土地使用权。
第二十一条 国家机关、部队、文化、卫生、教育、科研单位和市政公共设施等非营利性用地，经市政府或管委会批准可以减交地价款。
前款土地使用者未经国土局批准，不得改变土地用途，不得将土地使用权转让、出租或抵押。经批准改变土地用途的，应办理有关手续，并按市场价格补交地价款；单位撤销或搬迁的，由国土局按国家有关规定处理。
第二十二条 划拨土地使用权的转让、出租、抵押，按国家有关规定办理。
第二十三条 本条例公布前，用地单位、个人同市政府或管委会及其授权部门签订的出让合同未超过规定期限的，仍然有效。但没有确定土地使用年限和地价的，应补办国有土地使用权登记，由国土局根据市政府或管委会规定的标准确定土地使用年限和地价款。
第二十四条 国土局应根据城市规划和基本建设投资年度计划、特区产业政策，会同规划、计划及有关产业管理部门制订年度土地供应计划，报经市政府或管委会按照国家有关审批权限规定批准后实施。
国土局应依照经批准的年度土地供应计划出让土地。
第二十五条 因国家计划或特区城市规划调整，致使土地使用者不能按合同规定进行开发建设并造成损失的，市政府或管委会应给予相应补偿。
第二十六条 通过招标、拍卖取得土地使用权而又未具有房地产经营权的土地使用者，可凭出让合同向市政府或管委会办理该地块的专项经营权。
第二十七条 国家和省设在特区的单位的土地使用权转让、出租、抵押，需经其主管部门批准。
第三章 土地使用权转让
第二十八条 土地使用者转让土地使用权，须具备下列条件：
（一）付清全部地价款；
（二）领有房地产证或土地使用证；
（三）除地价款外，投入开发建设的资金已达合同规定总投资额的25％以上。
第二十九条 土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。
第三十条 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、其他附着物使用范围内的土地使用权。
土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
第三十一条 土地使用者已付清全部地价款的，经国土局批准，土地使用权连同地上建筑物、其他附着物可以预售。
第三十二条 转让土地使用权，双方当事人应签订转让合同，并于合同生效之日起十五日内办理转让登记，换领房地产证或土地使用证。
第三十三条 土地使用权转让时，该地块发生增值的，转让人应向市政府或管委会缴付土地增值费。土地增值费的标准，由市政府或管委会规定。
第三十四条 土地使用权转让后，受让人必须履行原出让合同规定的义务。
第三十五条 土地使用权转让价格明显低于市场价格时，市政府或管委会有优先购买权。
土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市政府或管委会可以采取必要的措施。
第四章 土地使用权出租
第三十六条 土地使用权或土地使用权连同地上建筑物、其他附着物出租，出租人与承租人应签订租赁合同，并在合同生效之日起三十日内办理租赁登记。
租赁合同不得违背国家法律、法规和出让合同的规定。
第三十七条 土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。
第三十八条 未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。
第五章 土地使用权抵押
第三十九条 土地使用权或土地使用权连同地上建筑物、其他附着物抵押的，抵押人与抵押权人应签订抵押合同，并办理抵押登记。抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，应在三十日内办理注销登记。
抵押贷款，按照《广东省经济特区抵押贷款管理规定》办理。
第四十条 抵押人不履行抵押合同偿还债务的，抵押权人有权委托拍卖机构拍卖抵押人用于抵押的土地使用权及地上建筑物、其他附着物，从拍卖所得价款优先得到偿还。并自土地使用权及地上建筑物、其他附着物拍卖之日起三十日内办理土地使用权转让登记，并按规定缴付土地增值
费。
第四十一条 抵押权人按合同约定占管或依法行使抵押权时，应当履行出让合同规定的义务。
第六章 地政管理
第四十二条 国土局负责办理下列地政事项：
（一）调查土地资源，编制土地利用总体规划和建立地籍管理制度；
（二）接受土地权属登记申请，核发房地产证或土地使用证；
（三）办理土地使用权出让、转让、出租、抵押、继承、终止登记；
（四）拟定和实施国有土地使用权出让的计划和方案；
（五）代表市政府或管委会办理统一征地，收取有关土地费用；
（六）依据国家、省土地管理法律、法规及本条例，对违反土地管理法律、法规行为作出行政处罚决定；
（七）土地管理的其他事宜。
第四十三条 特区土地利用总体规划，经市政府或管委会审核后实施，报省政府备案。
第四十四条 被市政府或管委会依法征用、收回的土地，从作出征用、收回土地决定之日起注销所有权或使用权证书。
当事人对被征用、收回土地使用权决定不服的，可在收到决定书之日起十五日内向上一级政府申请复议或向人民法院起诉。上一级政府应在收到申请书之日起两个月内作出决定。当事人对复议决定不服的，可在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。
第四十五条 土地所有权或使用权有争议的，由当事人协商解决；协商不能解决的，由市政府或管委会处理。但省政府认为必要时，由省政府处理。当事人对处理决定不服的，可在接到处理决定通知之日起十五日内向人民法院起诉。
第七章 法律责任
第四十六条 违反本条例规定，未经批准或采取欺骗、串通压价等不正当手段取得土地使用权的，视同非法占用土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条的规定处理。
第四十七条 转让、抵押、出租土地使用权，未按规定办理登记的，不具有法律效力，国土局应予以纠正。对非法转让土地的，可按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条处理，情节较重的，经市政府或管委会批准，收回其土地使用权。
第四十八条 未经批准，擅自改变土地用途的，由国土局责令改正。拒不改正的，国土局报经市政府或管委会批准，可收回该土地使用权。
第四十九条 当事人对国土局作出的行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知之日起十五日内，向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由国土局申请人民法院强制执行。
第五十条 在出让、转让土地使用权过程中，违反国家法律、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第五十一条 本条例施行前土地使用权已转让、出租、抵押，但尚未按有关规定履行登记手续的，应在本条例施行之日起六个月内办理登记手续。
第五十二条 本条例的实施细则、办法、规定，由市政府或管委会制定，报省政府批准，并报广东省人民代表大会常务委员会备案。
第五十三条 本条例自公布之日起施行。1987年12月29日广东省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《深圳经济特区土地管理条例》同时废止。
附：广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省经济特区土地管理条例》第四十七条、第四十八条的决定
（1997年7月26日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 1997年8月15日公布施行）^
决定
根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议决定对《广东省经济特区土地管理条例》作如下修改：
一、第四十七条修改为：
“转让、抵押、出租土地使用权，未按规定办理登记的，不具有法律效力，国土局应予以纠正。对非法转让土地的，可按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条处理，情节较重的，经市政府或管委会批准，收回其土地使用权。”
二、第四十八条修改为：
“未经批准，擅自改变土地用途的，由国土局责令改正。拒不改正的，国土局报经市政府或管委会批准，可收回该土地使用权。”
本决定自公布之日起施行。
《广东省经济特区土地管理条例》根据本决定作相应的修正，在广东省人大常委会《人民之声》杂志上重新公布。
1997年8月15日
农村宅基地流转及其法制研究
——从法经济学的视角分析
罗亚海
摘要：现有的农村宅基地规范制度是不系统，不科学的，造成农村宅基地利用率很低，宅基地需求紧张，空心村大量存在。本文从法经济学的角度，着眼宅基地的利用效率和公平，设计新的宅基地使用制度，包括宅基地使用期限的建立，宅基地流传程序的规范、宅基地流转模式的开拓等几个方面。
关键词：宅基地 合理使用 法经济学
一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读
（一）宪法关于宅基地的规定
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】 根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，第十条；]【1】
根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法规的规定
1、《土地管理法》的规定及其解读
该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[【2】 根据２００４年８月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）； ]【2】
根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，但是这些规范不甚周延，仅仅有上述规定，并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。
2、《国土资源部印发的通知 》的规定
农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
由我国现行的法律制度也可以看出，现有的制度是注重宅基地的使用效率的，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。
二、现行宅基地法律制度的缺陷：一个法经济学的思考进路
（一）国家应积极干预宅基地使用，提高其流转效率
根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，41页；]【3】
法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的，简言之，即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，第2-3页；]【4】我国现在的宅基地，不存在合理的流转制度，使得一些宅基地被闲置浪费，因为缺乏相应的法律法规的规范，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。
我国现行的关于宅基地的规定，对于宅基地的态度是暧昧的。对于宅基地流转不再分配给新的宅基地是符合效益原则的，因为要将有限的宅基地资源留给”有效“利用他的人，但是过分限制宅基地的流转就会导致宅基地的使用浪费，也就是现在我国农村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申请都是在原有宅基地的基础上增加规划，这样的结果就是新的需求紧张，老的宅基地闲置，造成宅基地资源的浪费。改善宅基地利用情况，提高利用效率的重要措施就是国家积极干预宅基地的利用，通过完善宅基地使用的法律法规，增加促进宅基地流转制度的设计，提高其利用率，这种流转制度的设计，主要体现在流转实现形式、流转主体范围等方面。
（二）宅基地效益价值追求的平衡点
科斯定律强调交易成本和效益原则，但是这种对效益的追求，并不是对法律其他价值的放弃，在宅基地规制的法律目标选择上，应该坚持“效率优先，公平居次”的原则，在兼顾公平的基础上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神会财富的这一目标。效率应该成为成为制定，评判和选择宅基地规范制度的根本原则和首要标准。
在具体的宅基地制度设计上，增加宅基地的使用期限制度是增强宅基地利用效率的一个最有效的方式。从我国宪法和有关法律法规的规定来看，没有规定宅基地的使用期限，但是界定宅基地规定使用期限也不会违背宪法和有关的法律法规，宪法合理利用宅基地的精神就应该包括宅基地使用期限的规定，国土资源部关于宅基地的《使用意见》提出的“逐步落实空闲宅基地，争取实现一户一宅”目标实际上也是渴望宅基地制度的设计应该有一个合理的期限。这个期限的设置，同时要兼顾公平，不能过长，也不能过短。同时为了确保这种效益的最大化需求，新的法律制度来确认符合效益原则的流转也是促进宅基地利用效率的一个重要条件。
（三）宅基地保护方法的倾向性
法律权利的保护方法是多样的，但是，无论如何选择，权利制度的设计都应该以降低交易成本和促进效益最大化为准则。宅基地的保护应该坚持从“财产规则”向“责任规则”的演变，在宅基地使用制度遭遇权利规则瓶颈的时候，应该坚持“责任规则”的设计模式，从而促进宅基地效益的最大化。“只有通过在社会成员间相互划分对特定社会资源使用的排他权，才会产生适当的激励。如果任何一块土地都为人们所有，却总有这么一些人，他们可以排除任何其他人接近其特定的区域。那么个人会通过更重或者其他措施来努力使土地价值最大化。”[【5】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，40~41页。]【5】
宅基地管理制度的完善，应该体现需求者的意志，一个科学和合理的宅基地管理制度，应该包括这样一个制度，一个合格的宅基地需求者可以通过市场获得宅基地的使用权，以便不引起宅基地使用的不必要的浪费。如何建立一个科学的宅基地取得模式制度是至关重要。这样一个符合法经济学思维的制度设计应该包括，有效的流转方式、公平有偿取得制度、科学的定价系统等。
三、农村宅基地流转制度之完善
（一）扩大转让主体的范畴
农村宅基地流转制度的建立，首先就是宅基地转让主体的范围设定。在现有的宅基地管理制度上，申请者应该是农村集体组织的成员，对于受让主体并没有列明，但是根据有关的法律法规精神，应该是只有集体经济组织内部的成员之间的转让。新的转让制度的设计，应该是对此有所扩大，并不以某个集体组织成员的内部转让为限度，可是是各个农村集体组织间成员之间，也可以对城市户口需求者进行转让。扩大主体范围，可以实现宅基地的有效利用，因为是转让的使用权，并不改变农村经济组织对该宅基地的所有权，附之以宅基地的使用权期限，保障农村集体经济组织对该宅基地的有效控制。扩大城市户口人员成为转让对象，可以有效缓解城市土地紧张与房价过高的问题，有利于实现国家的宏观调控。当然，为了避免因为主体扩大引起的交易投机行为，根据“效率优先，公平次之”的原则，需要进入价格管理机制，采用交易价格申报核准制度，超过核准价格部分，归于宅基地所有权集体经济组织所有。
（二）建立完善的转让规范程序
一个完善的宅基地转让程序规范应该包括转让价格制度、转让期限期限、村集体经济组织同意程序等几个方面。在转让价格上，应该建立交易价格核准制度，虽然价格核准不太符合市场规律，但是介于农村宅基地价格评估和认定上的特殊性，所以我国目前建立核准制度有其必要性，既能保障交易的安全进行，也能有效的防止农村宅基地的投机行为。同时建立配套的交易价格归入制度，超过核准价格的土地收益，并不必然界定为非法所得，而是采用归入制度，归入经济组织成员共有。宅基地的站让期限不要超过已经经过制度设计的宅基地使用权期限制度，超过期限的超过部分无效，以宅基地使用权的剩余期限为期限。宅基地的转让关乎农村集体经济组织全体成员的利益，因此，宅基地的转让应该坚持经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意这个程序，否则，土地的转让行为无效。为了防止这种同意权的滥用，宅基地转让表决程序上，可以设计这样一个限制，以便在保障效益的时候体现公平，那就是内部成员同等条件下的购买制度，在同等条件下，内部成员有优先购买权，在合理的期限内不购买的视为同意。
