论中国特色检察一体化及其实现方式
卢均晓* 杨智铭**
[内容摘要] 检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。检察权的定位是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文以比较法的视角，对我国检察权的性质进行了界定，并在此基础上论述了中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
[关 键 词] 检察权 法律监督 检察独立 检察一体化
检察一体化是世界三大法系国家均确立的一项检察组织原则，有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我国是社会主义法系的主要代表，我国的检察制度与大陆法系、英美法系国家存在不同程度的差异，我国的检察一体化因而具有鲜明的中国特色。研究我国的检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。由于检察权的定位问题是检察理论研究的根本问题，是检察一体化的理论基础和逻辑前提，本文首先对我国检察权的性质进行界定，并在此基础上，论述中国特色检察一体化的科学内涵及其实现方式。
一、比较法视角中的中国特色检察权
半个多世纪前，新中国的建立推翻了中华民国的五权分立和六法体系，效仿苏联模式构建起社会主义政治制度和法律体系，人民检察院应运而生。作为一个法律事实，我国检察机关定位于国家的法律监督机关，检察权定位于司法权；作为一个法学问题，检察权与检察机关的性质之争却一刻也未曾停歇。
（一）检察权性质之争
当前，学界对检察权的性质主要有司法权、行政权、双重属性和独立的法律监督权四种观点。
1、检察权是司法权，检察机关是司法机关。 该观点认为，检察机关参加诉讼活动，在办案中采取措施，做出决定，是对个案具体事实适用法律的活动，符合司法权的特征。此说为当前通说。
2、检察权是行政权，检察机关是行政机关。这一观点又可分为温和派和激进派。①温和派从宏观上看待检察权，他们认为检察官与检察机关都是上命下从，检察权不具有司法权应有的被动性、专属性、独立性、中立性和终结性。 ②激进派从微观上看待检察权，他们认为我国的检察权是侦查权、批捕权、公诉权和法律监督权的简单相加；主张取消检察机关，将职务犯罪侦查权交由行政监察部门行使，或者设立类似廉政公署的专门机构行使；将批捕权交由法院行使，建立庭前司法审查程序，由预审法官决定羁押逮捕；将公诉权交由行政机关中的公诉机构行使；将法律监督权交由权力机关行使，以实现控辩双方的“平等武装”，构建“等腰三角形”式的刑事诉讼结构。
3、检察权具有司法权与行政权的双重属性。认为检察机关的上下领导关系，突出体现了检察权的行政性，尤其是具有主动性的侦查行为，具有明显的行政权性质。另一方面，检察官的公诉活动以适用法律为目的，同时检察机关和检察官的活动具有一定的独立性，在这种意义上检察权具有司法权特性。龙宗智教授进一步指出，我国检察权具有司法权与行政权的双重属性，在法制上将检察权定位为司法权，检察机关定位为司法机关，检察官定位为司法官为宜。
4、检察权既非司法权又非行政权，是独立的法律监督权，检察机关就是法律监督机关。 这实际上是第三种观点引申出的另一种结论。我国的政体是人民代表大会制度，全国人民代表大会是国家的权力机关，行使国家立法权，并将行政权、司法权与法律监督权分别赋予人民政府、法院和检察院行使。检察机关是国家的法律监督机关，其享有的权力统称为检察权或法律监督权，是国家为确保法律能够统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。侦查权、公诉权和诉讼监督权作为检察权的具体表现形式和实现手段统一和依附于检察权，从而检察权在不同的情况下呈现出司法权或行政权的某些特征。
笔者同意第四种观点。这一观点许多学者在宪政制度、权力制约、控制论等角度都有过精辟的论述，在此笔者试从比较法的角度，对该观点的科学性进行论证。
（二）三大法系的检察制度之比较
当今世界主要有大陆法系、英美法系和社会主义法系三大法系。由于经济基础、政治制度和历史传统等原因，不同法系国家甚至同一法系国家在检察制度方面存在很大差异。正如我国台湾地区检察官朱朝亮先生讲的那样：“按检察官之定位，有定位为行政机关代理人者，如法国法制，有定位为行政机关辩护人者，如美国法制，有定位为公益代表人（或公益辩护人）者，如日本法制。”
1、大陆法系的检察制度。12世纪的法国，地方领主权力很大，国王的权力受到限制，为加强中央集权，维护国家法律的统一，国王便设立代理人，代理国王处理私人事务，并承担监督王国法律在领主土地上实施的职责。 14世纪，法国将原先的国王诉讼代理人改称为检察官，普遍设于各级法院，一方面以国家公诉人的身份对罪犯进行侦查和起诉，参与法院的审讯，另一方面代表国王对地方行政当局进行监督，成为国王在地方的耳目。 这被认为是大陆法系检察官制度的起源。目前，大陆法系国家大多把检察机关界定为行政机关，但检察机关并非纯粹的公诉机关，在一定程度上承担法律监督和保证国家法律统一实施的职能。 法国检察机关一方面在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能，另一方面还对司法救助制度的运营、户籍官员、私立教育机构、新闻杂志等定期刊物进行审查监督。 德国检察官在法庭审理阶段，充任国家公诉人，同时监督审判程序是否合法， 并且对判决的合法性负有监督职责。 葡萄牙检察机关还对常规法律的合宪性进行监督 。因此，大陆法系检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障，被称作“站着的法官”和“法律守护人”，在法庭上检察官既是公诉人又是法律监督者，法、德、日等国检察官均可对法院的某些错误判决提出上诉（或称为“抗告”）。
2、英美法系的检察制度。英美法系的检察制度主要起源于15世纪的英国。1461年英王将担任王室法律顾问的国王律师改名为英国检察长，1515年设副检察长，逐步形成了英国的检察制度。英国是典型的联邦制和判例法国家，法律被称为“大法官的脚”主要由法官遵循和创设，具有造法功能的法官在英美法系具有极高的社会地位，法官在司法上的至上权威不能容忍更上位的监督者。 同时，英美国家各成员亦拥有自己的法律体系，寻求整个国家的法制统一既无可能亦无必要，因此法律监督理念在英美法系国家不可能产生。
3、社会主义法系的检察制度。社会主义法系的检察制度起源于苏联，其理论基础主要来源于列宁的社会主义检察制度理论。列宁检察制度的理论架构至少应包含以下三层含义：①社会主义国家的法制应当是统一的。“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应当是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。” ②检察机关的职权就是法律监督，具有专门性和程序性。“检察长的职责是使任何地方政权机关的任何决定都不同法律抵触，所以检察长有义务仅仅从这一观点出发，对一切不合法律的决定提出异议，但检察长无权停止决定的执行。” ③检察权应当统一独立行使，不受地方干涉。“检察机关以法律监督为专职专责，不执行任何行政职能，受中央垂直领导，行使中央检察权。” “检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”
由此我们至少可以得出以下四个结论：
1、大陆法系和社会主义法系国家检察机关天生具有法律监督的职能。中央集权和成文法国家一般要求国家法律在全国的统一正确实施，法官只能严格适用成文法，不能超越和创制法律，必须有一个机关承担起法律监督的责任，以维护国家法律的统一正确实施，因而大陆法系和社会主义法系的检察机关自产生之日起就具有公诉人与法律监督者的双重身份，享有近似于法官的身份、经济和特权保障。英美法系国家检察机关职责范围稍小，因而将其界定为“诉讼机关”似乎更为妥当；而大陆法系国家检察机关的职能更加广泛，将其界定为“法律监督机关”较为合适。
2、权力划分是影响检察机关准确定位的决定因素。大陆法系和英美法系将“三权分立”作为一种先验的前提，因而检察机关只能定位于行政或司法机关；而社会主义法系在权力划分上更为开阔，因而在最高权力之下，形成了立法、行政、司法、检察“四权分立”的格局。检察机关是国家的法律监督机关的科学定位，使我国检察机关摆脱了“半人半马兽” 的尴尬境地。遗憾的是，具有行政权与司法权双重属性、本应独立于行政权与司法权之外的检察权却没有得到相应的认可，不幸沦为“半人半马兽”，成了众矢之的。
3、社会主义法系检察机关的法律地位高于英美法系和大陆法系检察机关。①英美法系和大陆法系的检察机关定位于行政机关，大多隶属于司法行政机关，也有设置于法院之中，与立法、行政、司法机关不在同一权力层面。我国检察机关作为国家的法律监督机关，由国家权力机关产生并对其负责，同审判机关、行政机关平行设置，互不隶属。②英美法系和大陆法系检察机关基本职能是追诉刑事犯罪，即便具有一定监督职能，也只是对侦查、执行以及司法审判的具体活动进行监督。社会主义法系检察机关则是专门的法律监督机关，法律监督是其基本职能，且监督范围广泛，公诉只是法律监督的手段和组成部分。
4、刑事诉讼模式是检察机关定位的具体表现。由于大陆法系和社会主义法系检察机关具有双重身份，他们在不同程度上承担法律监督的职责，因而在诉讼模式上更倾向于职权主义，检察官要遵守客观中立的原则，要对判决的公正性进行监督，而不是单纯的指控被告人。英美法系的检察官被视为控方当事人，他们可以在庭前与辩方进行辩诉交易，对公诉权进行较大的裁量和处分，在庭上则只承担提出并证明犯罪事实的任务，这便构成了“当事人主义”或“等腰三角形”的诉讼模式。
（三）中国特色检察制度的渊源及其启示
有学者认为，我国检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，发扬中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，吸收国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，结合中国实际情况而建立的。 笔者认为，这一观点比较全面，但不无可资商榷与补充之处：
1、我国古代御史制度虽然与现代检察制度有一定相似之处，却无必然联系。古代御史承担检举犯罪、督察百官、审判犯罪和部分行政职权，与现代检察制度有一定相似之处，但御史制度的发展演变在清末被迫中止和断裂。清末仿日本在各级审判厅附设检事局，将现代检察制度引入中国，可见我国的检察制度完全是“舶来品”，而非本土资源的自然演变。但我国古代将御史监督权作为一项重要的国家权力；御史直接向最高统治者负责，不受地方干涉；御史享有较高地位、较大权力和特殊保护等做法，在当前仍颇有借鉴意义。
2、苏联的社会主义检察制度应当是我国检察制度最主要、最直接的渊源。新中国从开始建立检察制度的时候起，在宏观上把列宁关于法律监督的理论作为指导思想，在微观上结合了我国的实际。彭真同志指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁的这一指导思想。” 苏联解体后，我国成为社会主义法系的主要代表国家，我国的检察制度以其鲜明的社会主义特征，在世界各国检察制度中独树一帜。
3、90年代以来西风东渐，我国的检察制度受到国外特别是英美法系国家检察制度的一些影响。突出表现在诉讼模式的改革上：1979年《刑事诉讼法》为基础建构的刑事诉讼模式，具有典型的职权主义诉讼模式特征；1996年刑事诉讼法的修订，引进、吸收了诸多当事人主义刑事诉讼模式的内容，形成了“混合型”诉讼模式，在实践中有向当事人主义发展的趋势。 笔者认为，纯粹“当事人主义”和“等腰三角形”诉讼模式建立在英美法系国家法制基础上，与我国法律制度并不兼容。首先，我国是成文法国家，法官必须严格遵循法律而不能创设法律，因此法律监督成为必要和可能；其次，检察机关的法律监督是程序意义上的监督，与具有实体处分性的司法权没有冲突，尊重审判权不等于“司法至上”，有错不纠才是对司法权威最大的侵害；最后，我国检察机关是国家的法律监督机关，不是控方当事人，与法院一起承担惩治犯罪和维护公正的双重使命，与作为国家法律工作者的律师也不构成对立的两极。
正如笔者在前面提到的那样，研究我国检察制度必须站在本土化的基点，借鉴国外的检察制度亦必须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容与整合。我国检察制度理应具有与时俱进的品格，但与时俱进不是盲目抄搬，检察改革必须在社会主义政治制度和人民检察制度的框架内进行。视人民代表大会制度于不见，而奉西方三权分立为圭皋，势必造成法律制度的冲突，而生“南桔北枳”之恶果。
二、中国特色检察一体化的科学内涵
（一）检察一体化的基本含义
检察一体化又称检察一体主义。广义的检察一体化有两层基本含义：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。狭义的检察一体化仅指业务一体，“对于‘检察事务’的指挥监督权，一般统称为‘检察一体’，就此检察首长可以由上而下而为监督”。 业务一体主要包含三项内容：①上命下从的领导关系。各国检察机关普遍实行仿效行政机关的“阶层式建构”，下级检察官在执行任务时须接受上级检察官的领导。检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关的命令。②跨区域的检察活动。检察官执行职务不受其管辖范围的限制。他虽然一般应在其管辖区域内执行职务，如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行侦查、调查取证、扣押等诉讼活动。③职务继承与转移权。上级检察官有权亲自处理属于下属检察官承办的案件和事项，同时上级检察官有权将下属检察官承办的案件和事项转交其他下属检察官承办。除非受到法律的特别限制。更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。 本文采用广义说，在论述检察一体化时兼顾对外、对内两层含义。
（二）三大法系的检察一体化
检察一体化是最重要的一项检察组织原则，鲜明的反映出一国检察制度的特色。法制上，将检察官定位为行政机关代理人或行政机关辩护人时，检察官之属性即为行政官，检察官应受检察长意志节制，对外系以检察长之名义代表国家行使检察权。定位为准司法官时，检察官系在检察长指令拘束下，以检察长法定代理人名义，对外行使检察权。定位为公益代表人时，检察关系在检察一体原理拘束下，依法以本人名义对外代表国家行使检察权。
1、大陆法系的检察一体化。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从，形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。” 由于司法部长指令权的存在，检察官的独立性容易受到损害，司法部于1998年公布改革方案，司法部长的权力进行了一定的限制。 德国实行联邦制，其检察机关分联邦和州两个体系，虽然这两个体系之间互相独立，但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。 日本检察厅法规定：“检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务，也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。” 葡萄牙《检察署组织法》规定，“检察署独立于其它中央及地方政权机构，享有独立的地位。” 作为检察一体极端化的俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》（1995年修订）中明确规定：“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”
2、英美法系的检察一体化。英国检察机关在1985年《犯罪起诉法》颁布以前，具有英美法系检察机构的传统特色——分散性，没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系，其中央不设司法部，也没有中央检察机关，中央检察职权由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行使。 美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。 所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使，二者平行，互不干扰；所谓“三级”，是指美国的检察机构建立在联邦，州和市镇这三个行政别上。而且，美国的检察机构无论是级别高低和规模大小，都是互相独立的。换言之，联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系，甚至没有监督和指导关系。 但英国在1985年建立了自成一体，独立的检察机构，由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成。全部检察官实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。英国检察官加里·帕顿先生指出：“检察长及其领导下的皇家检察院在作出决定时是完全独立于政府的。行政部门和立法机构对皇家检察院的决定不能施加任何影响。例如，如果有证据表明某一资深大臣有犯罪行为，检察长会与检察总长进行磋商；但如果证据确凿，就会直接对他提起公诉。这并不是说皇家检察院不向任何机构负责，因为它要对议会负责的。但议会只能关注皇家检察院如何有效运作，而不能关注具体的决定。”
3、社会主义法系的检察一体化。1918年苏联在建立了独立的工农检查院。1921年底苏联按照列宁法律监督理论起草检察机关条例。列宁主张“否决这种‘双重’领导；规定地方检察机关只受中央领导；保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责”。 1936年自成体系的检察机关在苏联逐步确立和巩固。1977年苏联宪法在1936年宪法的基础上，进一步明确了检察权的独立性。新中国在1949年颁布的第一部关于检察机关的法律文件《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署指挥”。1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》改变了领导体制，规定“地方各级人民检察署为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导。”1954年宪法重新确立了独立行使检察权的原则。“文化大革命”以后，1979年《人民检察院组织法》规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，再次肯定和恢复了独立行使检察权的原则，并在1982年宪法及其以后的法律文件中得到确定和坚持。
由此我们可以得出以下三个结论：
1、大陆法系、社会主义法系检察机关具有高度统一性，而英美法系检察机关则具有一定的分散性。这是因为检察独立体现了检察权司法性的要求，检察一体则体现了行政性的要求。大陆法系与社会主义法系检察机关不但组织严密，而且具有维护法制统一的法律监督职能，因而倾向于检察一体。英美法系检察机关具有分散性，且主要承担公诉职责，检察官具有较大的自由裁量权，具有显著的司法性，因而倾向于检察独立。
2、社会主义法系的检察一体与大陆法系、英美法系的检察一体相比，处于更高的价值层位，具有彻底性。检察权真正独立出来，作为自成一体的独立国家权力体系，始于社会主义苏联。社会主义法系检察机关自上而下成为一体，独立于行政机关与司法机关之外，排除行政权、司法权和地方权力的干扰，并监督和制约它们在法制的轨道上运行，以确保国家法制的统一。大陆法系和英美法系检察一体化的理论基础是检察权属于行政权，检察权仅是行政权制衡司法权的一种手段，检察一体化是行政权上命下从特征的要求和反映。
3、三大法系国家均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。法国为防止行政权对检察独立的干涉，限制了司法部长就个案发布指示的权力。英国则一改分散型的检察机构，建立了一体化的检察系统，使其完全独立于政府，而直接向议会负责。从某种意义上说，对检察独立与检察一体关系的选择与平衡，决定了一国检察制度的构建。
（三）检察独立与检察一体的关系
检察独立也有两层含义：对外指的是检察机关独立，对内指的是检察官独立。从对外含义讲，检察独立（检察机关独立）与检察一体（狭义）是检察一体化（广义）的两个方面，两者相辅相成，缺一不可，前者是后者的基础与保障，后者是前者的表现形式和实现方式。从对内含义讲，检察独立（检察官独立）与检察一体（狭义）是检察权具有双重属性的反映。这里重点论述后一种关系。
1、检察独立与检察一体可以并存。检察权具有行政权与司法权的双重属性，它们在制度层面演化为检察一体与检察独立的并存与冲突，必须设定协调互补的制度边界，使两者能够和谐均衡。所谓检察独立，是在检察一体的限制下，检察机关内部的有限独立。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。所谓检察一体，是指在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官对外活动一体化的方针。
2、检察独立是检察一体前提下的相对独立。各国检察机关在检察系统内部的权力分配上，地方各级检察院都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责；各级检察院内的检察官都有一定的独立性，但是都要在一定程度上向本院检察长负责。 可见，检察独立是在检察一体前提下的相对独立。①从检察权具有行政权的属性看，行政权具有首长负责和上命下从的特点。西方两大法系国家大都将检察权定位于行政权，检察官定位于行政官；社会主义法系虽然认为检察权是独立的法律监督权，但并不否认其具有行政权的属性，因而检察一体化成为三大法系国家均确立的一项检察组织原则。②从检察权具有司法权的属性看，检察一体化是防止检察权滥用的必然要求。由于检察体系与法院审判体系不同，检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时，因无审级可资监督，如放任检察官独立行使检察权，其结果难免在自由裁量和法律适用上发生不一致的情况，甚至发生放纵犯罪的现象，造成犯罪追诉处罚不公平，于是建构金字塔型中央集权指挥体系，以确保检察权的统一正确实施。
3、检察一体应当尊重法定范围的检察独立。《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其它势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。”各国都在一定范围限制检察一体的影响，赋予检察官“独任制官厅”的性质。①上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性，依照法定方式行使指令权。国际通行做法是：“主要是运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权”，以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” ②上级的指令权的内容要受到法定主义的限制。法律高于“上命下从”——对于违法指令，检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理，是以每个检察官的名义进行的，检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。③法律赋予检察官对抗上级指令权的途径。不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型：一种是仅承认检察官的消极抗命权，如日本。是指检察官对于违法指令，可以拒绝服从；对于违反自己根据“良心与理性”而形成的内心确信的指令，可以要求上级行使事务承继和转移权。另一种则进一步确认检察官的积极抗命权，如意大利、法国、德国等。主要是指对刑事追诉行为，检察官可以不服从指令而自行作出决定。当检察官拒绝服从上级的指令而自行采取追诉（起诉、不起诉和撤回起诉），这一决定在诉讼法上仍然具有效力，上级检察官不能更改这一决定。法国刑事诉讼法还确定了“笔受约束，口为自由”原则，即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致，但在法庭上可以自由表达其意见。
青岛市劳动安全卫生管理规定(2002年修正)
山东省青岛市人大常委会
青岛市劳动安全卫生管理规定
(1994年5月19日市十一届人大常委会第十次会议通过 1994年6月14日省八届人大常委会第八次会议批准 1994年6月14日市人大常委会公告公布
根据2002年1月9日市十二届人大常委会第三十二次会议《关于修改〈青岛市劳动安全卫生管理规定〉的决定》修正)
第一章 总 则
第一条 为加强劳动安全卫生管理,保护企业职工的人身安全和身体健康,预防事故的发生和职业病危害,搞好安全生产,根据国家有关法律、法规的规定,结合本市实际情况,制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域。
第三条 劳动安全卫生工作必须贯彻“安全第一、预防为主”的方针,实行企业负责、行业管理、国家监察和群众监督的管理体制。
第四条 企业必须遵守有关劳动安全卫生管理的法律、法规及国家有关规定,建立健全各项劳动安全卫生规章制度。
第五条 鼓励进行劳动安全卫生的科学技术研究,推广先进技术,改进劳动安全卫生设施,提高劳动安全卫生水平。
第二章 机构与职责
第六条 市、区(市)人民政府的经济综合管理部门主管本行政区域内的安全生产工作,其所属的安全生产监督管理部门具体负责安全生产工作的综合管理,行使国家安全生产监督管理职能。
安全生产监督管理部门、质量技术监督部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门和气象主管机构按职责分工,对劳动安全卫生工作实施监督管理。
第七条 安全生产监督管理部门的职责:(一)组织制定安全生产的有关规范;(二)拟定安全生产规划,指导、协调和监督专项安全监督监察工作及行业管理部门的安全管理工作;(三)检查企业和行业管理部门贯彻执行安全生产法律、法规、国家标准、行业标准及有关规范的情况;(四)组织实施对从事企业安全生产条件和有关设备(特种设备除外)的检验检测、安全评价、安全培训及安全咨询的社会中介组织的资格认可工作;(五)指导、协调、监督安全生产检验检测工作,对企业劳动防护用品用具的生产、经营及使用进行监督;(六)组织、指导安全生产宣传教育,检查企业职工安全教育、培训工作,按规定负责企业负责人(包括企业的法定代表人或厂长、经理,下同)、特种作业人员、企业安全生产管理人员的安全资格考核,负责核准安全生产管理人员任职资格及有关特种作业人员证件;(七)
按规定负责矿山企业及个体采矿者的安全资格认可;(八)按管理权限组织或参加事故的调查与处理,负责企业职工伤亡事故的审批结案、统计上报工作;(九)负责对新建、扩建、改建建设项目劳动安全卫生技术措施的预评价审定、设计审查和竣工验收;(十)负责生产企业的危险化学品登记注册工作;(十一)依法处理违反有关安全生产法律、法规的行为。
第八条 质量技术监督部门的职责:(一)组织制定特种设备安全管理有关规范;(二)对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、维修、保养、改造等环节和锅炉、压力容器进出口进行监督检查;(三)按规定负责特种设备操作人员的考核发证工作;(四)按规定对特种设备事故进行调查处理和统计分析;(五)参加特种设备科研成果、新产品和新技术鉴定工作;(六)依法处理违反有关特种设备安全管理法律、法规的行为。
第九条 卫生行政部门的职责:(一)检查企业贯彻执行职业病防治法律、法规的情况;(二)对新建、扩建、改建建设项目的设计和竣工进行卫生审查和验收;(三)负责职业卫生以及职业病的统计报告工作;(四)负责职业卫生的宣传工作;(五)依法处理违反职业卫生法律、法规的行为。
第十条 劳动保障行政部门的职责:(一)检查企业贯彻国家有关工时、休息休假制度和女职工、未成年工特殊保护法律、法规的情况;(二)依法处理违反有关工时、休息休假制度和女职工、未成年工特殊保护法律、法规的行为。
第十一条 气象主管机构的职责:(一)负责审查雷电灾害防护装置的设计;(二)按规定对新建、扩建、改建雷电灾害防护装置进行竣工验收;(三)依法处理违反有关雷电灾害防护装置管理规定的行为。
第十二条 安全生产监督管理部门、质量技术监督部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门、气象主管机构履行监督管理职责时,有权采取下列措施:(一)进入企业及行业管理部门检查劳动安全卫生工作情况;(二)询问企业及行业管理部门有关人员,查阅、复制与企业劳动安全卫生有关的资料;(三)发现危及职工安全健康的险情和重大隐患,有权要求企业立即采取措施进行处理或限期处理解决。
第十三条 执法人员依法执行职务时,应当出示执法证件;对未出示执法证件的,企业有权拒绝。
第三章 企业劳动安全卫生管理
第十四条 行业管理部门对本行业企业的劳动安全卫生实施行业管理。
第十五条 行业管理部门的劳动安全卫生管理工作,实行行政领导负责制。行业管理部门应当有相应的机构和人员负责本行业劳动安全卫生的具体管理工作。
第十六条 行业管理部门的劳动安全卫生管理职责:(一)检查企业贯彻执行劳动安全卫生法律、法规及落实安全生产责任制的情况,结合本行业的特点制定劳动安全卫生的规章制度和标准;(二)配合有关部门做好劳动安全卫生监督管理工作,督促企业做好企业负责人和劳动安全卫生管理人员及特种作业人员的培训工作;(三)参加本行业新建、扩建、改建建设项目劳动安全卫生技术措施的设计审查和竣工验收;(四)组织行业安全生产检查,指导、督促企业做好重大危险源的监控和对事故隐患的整改;(五)组织本行业劳动保护科研成果、新产品、新技术的推广应用;(六)按规定组织和参加企业职工伤亡事故的调查,检查企业的事故处理意见以及防范措施的落实情况,负责本行业职工伤亡事故的统计上报。
第十七条 企业应当按规定建立健全劳动安全卫生责任制和劳动安全卫生保障制度,对本企业劳动安全卫生工作负责。
第十八条 企业应当依法设置劳动安全卫生管理机构或配备专职、兼职管理人员,具体负责本企业的劳动安全卫生管理工作。
第十九条 企业负责人和分管生产、安全的副厂长(副经理)应当接受安全技术业务培训或具备安全生产知识,具有领导安全生产和处理生产事故的能力。
企业职能部门负责人、车间主任、工段长、班组长应当接受安全技术业务培训或具备本职工作需要的安全生产专业知识。
第二十条 企业必须定期对职工进行劳动安全卫生教育和培训;按规定做好职工三级安全教育(厂级教育、车间教育、岗位教育)和调换工种人员、复工人员的劳动安全卫生教育培训;未经教育培训的职工不得上岗作业。
第二十一条 企业特种作业人员和特种设备操作人员,必须按规定参加专门安全技术培训,经考试合格取得操作证后,方准独立作业。
取得操作证的人员,必须按规定定期进行复审。
第二十二条 企业制定的生产技术工艺规程和各工艺、工序的安全作业规程以及各工种的安全操作规程等,必须符合劳动安全卫生标准与技术规范要求。
第二十三条 企业必须根据生产特点,针对危险作业环节制定事故防范措施计划,其内容包括:防灾技术措施,材料设备和经费计划,事故应急措施,人员组织措施等。必要时,应当定期进行模拟灾害事故处理演习。
第二十四条 企业使用的设备、材料、劳动防护用品用具、救护器材等必须符合国家或行业安全标准;不符合安全标准的不得使用。
第二十五条 企业必须按规定对雷电灾害防护装置、安全卫生保护防护装置和安全检测仪器仪表定期检查、维修、检验,保证使用安全可靠。
第二十六条 从事特种设备的设计、制造、安装、修理、改造的单位,必须取得相应资质。特种设备投入使用前,必须办理注册登记手续。
投入使用的特种设备必须由质量技术监督部门认可的单位进行检验,未经检验或检验不合格的,不得继续使用。
从事气瓶充装业务的单位和瓶装气体及气瓶经销的单位,必须按规定到质量技术监督部门办理充装注册和安全注册登记手续。
第二十七条 企业必须按国家或行业劳动安全卫生标准,定期对作业环境进行检测;对不符合要求的,应当采取措施治理。
第二十八条 企业必须按规定向职工发放劳动防护用品以及保健津贴,并检查督促职工按规定使用。
第二十九条 对从事接触职业病危害作业的职工,企业应当按规定组织上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查,并建立职业健康监护档案。企业不得安排未经上岗前职业健康检查的职工从事接触职业病危害的作业;不得安排有职业禁忌的职工从事其所禁忌的作业。
企业与职工订立劳动合同时,应当将工作过程中可能产生的职业病危害及其后果、职业病防治措施和待遇等如实告知职工,并在劳动合同中写明,不得隐瞒或欺骗。
第三十条 企业不得招用未满十六周岁的未成年人。对未成年工、女职工按国家规定实行特殊劳动保护。
第三十一条 企业必须严格执行国家规定的工时、休息休假制度。
第三十二条 企业不得将生产经营项目、场所、设备发包或出租给不具备安全生产条件或相应资质的企业或个人。
第三十三条 企业负责人应当定期向企业职工代表大会或职工大会报告劳动安全卫生工作,接受职工代表大会或职工大会的监督。
第三十四条 企业工会应当依法维护职工劳动安全卫生的合法权益,组织职工对企业劳动安全卫生工作进行监督。对企业违反劳动安全卫生法律、法规的行为,企业工会有权要求企业进行处理。发现企业违章指挥、强令职工冒险作业或生产过程发现明显重大事故隐患和职业病危害,有权提出解决建议;发现危及职工生命安全的情况,有权向企业建议组织职工撤离危险现场,企业必须及时作出处理决定。
企业召开有关安全生产会议和开展安全生产活动,应当有工会代表参加,工会有权提出意见和建议。
第三十五条 企业职工在劳动安全卫生方面有以下权利和义务:(一)遵守劳动安全卫生的法律、法规和企业的规章制度;(二)有权获得职业健康检查、职业病诊疗、康复等职业病防治服务;(三)参加企业以及有关部门组织的劳动安全卫生教育培训和安全生产活动;(四)及时报告、处理劳动过程中的危险情况;(五)有权制止任何人违章作业,有权拒绝任何人的违章指挥;(六)对企业领导违反劳动安全卫生法律、法规行为有权提出批评、检举和控告。
第四章 建设项目劳动安全卫生管理
第三十六条 新建、扩建、改建建设项目的劳动安全卫生设施必须和建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时建成验收投入生产使用。
第三十七条 建设项目可行性论证,应当有劳动安全卫生内容;建设项目的计划任务书应当有劳动安全卫生技术措施所需投资计划。
建设项目设计必须符合劳动安全卫生法律、法规、国家标准、行业标准以及技术规范的要求。
引进项目、技术、设备,应当同时引进劳动安全卫生的技术、设备或使用国内制造相应配套的防护设备,并符合劳动安全卫生法律、法规的规定。
第三十八条 建设项目初步设计必须编写“劳动安全卫生专篇”。专篇包括下列主要内容:(一)建设项目工程基本状况和生产工艺流程说明;(二)劳动过程中可能产生的职业病危害,造成危害的因素分析和产生危害因素的设备数量;(三)劳动过程中可能受到职业病危害的人数以及危害程度;(四)针对职业病危害所采取的劳动安全卫生技术措施和预期达到的治理效果。
第三十九条 建设单位或有关部门对建设项目进行可行性论证和初步设计审查时,必须通知安全生产监督管理部门、卫生行政部门参加。建设单位或有关部门应当在初步设计审查的二十日前按照规定报送建设项目初步设计“劳动安全卫生专篇”和有关图纸资料,并填报《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》。无劳动安全卫生危害因素的建设项目除外。
按规定对建设项目需要进行安全、职业病危害预评价的,应当由具有相应资质的预评价机构进行预评价,并分别向安全生产监督管理部门、卫生行政部门提交预评价报告,由安全生产监督管理部门、卫生行政部门作出审核决定。设计单位与建设单位应当按预评价报告和审核决定中提出的劳动安全卫生措施进行设计和实施。
第四十条 安全生产监督管理部门、卫生行政部门在接到《建设项目职业安全卫生初步设计审批表》和有关图纸资料后,必须分别在十日内根据国家规定进行审查,提出审查意见,通知建设单位或有关部门。
建设单位或有关部门必须对安全生产监督管理部门、卫生行政部门提出的审查意见进行研究处理。建设项目劳动安全卫生设施的设计未经安全生产监督管理部门、卫生行政部门审查同意,不得开工建设。第四十一条 建设项目初步设计批准文件,应当报安全生产监督管理部门、卫生行政部门备案。需要变更或修改劳动安全卫生方面的设计,必须由原设计单位提出修改意见和方案报经原审批部门审查同意。
第四十二条 施工单位必须按批准的设计进行施工。施工中必须作好劳动安全卫生设施的隐蔽工程施工以及检测检验的原始记录。
在生产设备调试阶段,应当同时对劳动安全卫生设施进行调试,并对其效果作出评价。
第四十三条 建设项目竣工后,负责组织竣工验收的单位或部门必须通知安全生产监督管理部门、卫生行政部门和有关部门参加竣工验收。建设单位应当在进行竣工验收的二十日前将试生产中劳动安全卫生设施运行情况、措施效果、检测数据、存在问题以及采取的处理措施写出专题报告,连同《建设项目职业安全卫生验收审批表》报送审查。
未经验收或验收不符合国家有关规定的建设项目一律不得投入生产和使用。
第四十四条 对大、中型建设项目和对职工安全健康有较大危害因素的建设项目,安全生产监督管理部门、卫生行政部门可以在正式竣工验收前,对有关劳动安全卫生设施进行预验收。
对预验收提出的问题,建设单位必须在正式竣工验收前妥善解决。第四十五条 安全生产监督管理部门、卫生行政部门对建设项目劳动安全卫生设施的设计审查与竣工验收按各自职责实施分级管理。
第四十六条 工会依照有关法律、法规的规定参加建设项目的劳动安全卫生设施的设计审查与竣工验收工作。
第五章 职工伤亡事故的调查与处理
第四十七条 职工伤亡事故按国家有关规定分为:轻伤事故、重伤事故、死亡事故、重大死亡事故、特别重大事故。
第四十八条 企业发生职工伤亡事故,负伤者或事故现场人员应立即报告企业负责人以及有关部门。
对三人以上的轻伤事故和职业病危害事故、重伤事故、死亡事故、重大死亡事故、特别重大事故,企业必须按规定立即向当地安全生产监督管理、劳动保障等部门报告;属重大死亡事故、特别重大事故,必须立即同时报告当地人民政府。
因特种设备造成的伤亡事故应当同时报告质量技术监督部门。职业病危害事故,应当同时报告卫生行政部门。
第四十九条 职工伤亡事故发生后,企业必须立即采取措施,抢救受伤人员和财产,防止事故扩大,保护事故现场。因抢救需变动事故现场时,应当做好标志、拍照、录像或绘制现场图。
对三人以上重伤或发生死亡的事故现场,必须经事故调查组同意后,方可清理。
第五十条 企业职工伤亡事故发生后,有关部门和单位应当按国家、省有关规定组成事故调查组进行调查。
事故调查组应当由具有事故调查所需要的某一方面的专长并与所发生事故没有直接利害关系的人员组成。
第五十一条 事故调查组的职责:(一)查明事故发生原因、过程、人员伤亡和经济损失情况;(二)确定事故的性质和责任者;(三)提出事故处理意见和防范措施的建议;(四)写出事故调查报告。
事故调查组有权向发生事故的企业和有关单位、有关人员了解情况和查阅有关资料,有关单位和个人必须如实向调查组提供有关资料,反映实际情况。
任何单位和个人不得拒绝、阻挠、妨碍事故调查组的正常工作。第五十二条 事故调查组对事故的分析和事故责任者的处理等不能取得一致意见时,安全生产监督管理部门有权提出结论性意见,如果仍有不同意见,应当报上一级安全生产监督管理部门商有关部门处理,仍不能达成一致意见的,由同级人民政府决定,但不得超过规定的事故处理时限。
第五十三条 事故调查组提出调查报告后,企业和行业管理部门应当按重伤事故二十日内、死亡事故四十日内的时间要求,向安全生产监督管理部门报送《职工伤亡事故调查报告书》;特种设备事故的调查报告,应当同时报送质量技术监督部门;职业病危害事故的调查报告,应当同时报送卫生行政部门。不能按时报送的,应当提出延期报送的申请,说明延期报送的原因和需延长的时间,但延长时间不得超过二十日。
第五十四条 《职工伤亡事故调查报告书》经安全生产监督管理部门批准后,企业和行业管理部门应当认真落实处理决定以及防范措施,并在职工中公开宣布批复意见和处理结果。
第五十五条 安全生产监督管理部门对职工伤亡事故审批结案,按下列规定实施分级管理:(一)一次死亡二人以下的事故、重伤事故或轻伤三人以上的事故,由市、区(市)安全生产监督管理部门按规定的权限审批结案;(二)一次死亡三至九人的事故,由市安全生产监督管理部门负责审批结案;中央、省属企业由市安全生产监督管理部门审查,按有关规定报批;(三)特别重大事故及一次死亡十人以上事故,按国家、省有关规定处理。
特种设备事故审批结案,按国家、省有关规定执行。
第五十六条 调查职工伤亡事故,需要组织、聘请专业技术人员或单位进行事故分析或技术鉴定的,所需费用由发生事故单位承担。
第五十七条 因工负伤和患职业病的职工的社会保障,按工伤社会保险的有关规定执行。
因发生三人以上轻伤、重伤以上事故或职业病危害事故而负伤的职工,事故发生单位为其办理工伤认定时,应当向劳动保障行政部门提供安全生产监督管理部门或卫生行政部门对企业职工伤亡事故出具的有关证明文件。
第六章 奖励与处罚
第五十八条 对认真遵守本规定,在劳动安全卫生工作中有突出贡献的单位和个人,给予表彰和奖励。
第五十九条 对违反本规定有下列行为之一的企业,由安全生产监督管理部门责令改正,并可处以三千元以上三万元以下的罚款;情节严重的,提请县级以上人民政府决定责令停产整顿:(一)未按照要求建立健全安全生产责任制及保障制度,造成严重后果的;(二)未按照规定对入厂新职工、换岗职工进行三级安全教育培训,即分配上岗作业的;(三)特种作业人员未按照规定接受考核的;(四)未向劳动者提供劳动防护用品的或提供不符合标准的设备、材料、劳动防护用品用具、救护器材的;(五)对严重威胁职工安全的险情或可能造成职工伤亡的事故隐患不采取防范措施的;(六)未定期对作业环境进行劳动安全监测或作业环境、劳动条件不符合规定要求的;(七)违章指挥或强令职工违章作业的;(八)发生职工伤亡事故后,不按照规定报告或不落实事故处理意见以及防范措施的;(九)矿山企业及个
体采矿者未经安全生产监督管理部门安全资格认可,进行生产、经营的;(十)拒绝执法人员现场检查或在被检查时不如实反映情况的。
第六十条 发生责任伤亡事故,由安全生产监督管理部门根据职工伤亡程度和情节轻重按下列规定对责任单位给予处罚:(一)一次轻伤三人或重伤一人的,处以三千元以上一万元以下罚款;(二)一次轻伤四人以上或重伤二人以上的,处以五千元以上三万元以下罚款;(三)一次死亡一至二人的,处以二万元以上四万元以下罚款;(四)一次死亡三人的,处以五万元罚款;一次死亡超过三人的,每增加一人,加处一万元罚款。
第六十一条 对违反本规定有下列行为之一的,由安全生产监督管理部门责令责任单位限期改正,并可根据情节轻重,按建设项目设计费或承包工程总造价或投资总额的千分之一至千分之五处以罚款,但罚款金额最高不超过十万元:(一)建设项目劳动安全设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产使用的;(二)建设项目的设计和竣工未经安全生产监督管理部门审查和验收的;(三)未经批准变更建设项目劳动安全设计内容的;(四)引进项目、技术、设备未同时引进劳动安全技术、设备或未使用国内制造相应配套的防护设备的。
第六十二条 对违反本规定,有下列行为之一的,由质量技术监督部门责令改正,并按照以下规定给予处罚:(一)特种设备制造单位未取得有关资质证件或超出资质范围设计、制造特种设备的,处以五千元以上二万元以下罚款;情节严重的,按规定吊销相应资质证件;(二)特种设备安装、修理、改造单位未取得有关资质证件或者超出其资质范围,从事特种设备的安装、修理及改造的,处以五千元以上二万元以下的罚款,情节严重的,按照规定吊销相应资质证件;(三)特种设备使用单位未按照规定办理安装报批、验收、注册登记等手续即投入使用的,或未按照规定进行检验或经检验不合格投入使用的,处以三千元以上一万元以下的罚款;(四)从事气瓶充装业务的单位未办理注册登记手续,经销瓶装气体和气瓶的单位未办理安全注册手续的,处以三千元以上一万元以下的罚款;(五)使用无有效资格
证书人员从事特种设备操作的,处以一万元以下罚款。
第六十三条 企业违反有关职业病防治的规定的,由卫生行政部门按《中华人民共和国职业病防治法》的规定给予处罚。
第六十四条 对违反本规定,有下列行为之一的企业,由劳动保障行政部门责令改正,并按照以下规定给予处罚:(一)未与工会和劳动者协商,强迫职工延长工作时间,每日延长工作时间超过三小时、每月延长工作时间超过三十六小时的,给予警告,并处以三千元以上三万元以下的罚款;(二)非法招用未满十六周岁的未成年人的,处以三千元以上五万元以下的罚款。
第六十五条 违反规定安装不符合使用要求的雷电灾害防护装置的,由气象主管机构责令改正,给予警告。使用不符合要求的雷电灾害防护装置给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。
第六十六条 对依照本规定应当予以处罚的单位的负责人和直接责任人,决定处罚的行政机关可以根据情节轻重,处以一千元以上一万元以下的罚款。
第六十七条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
当事人逾期不履行行政处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第六十八条 对违反本规定的单位负责人和直接责任人,应当给予行政处分的,由有关部门按管理权限给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第六十九条 执法人员有下列行为之一的,由有关部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)超越、滥用职权侵犯企业合法权益,影响企业正常生产的;(二)泄露企业商业秘密给企业造成损失的;(三)违反法定程序下达指令,强令企业执行的;(四)玩忽职守,弄虚作假,不履行法定监察职责,造成伤亡事故的;(五)有其他以权谋私、违法违纪行为的。
第七章 附 则第七十条 本规定下列用语的含义是:(一)职工:指企业内所有从业人员。(二)特种作业:指电工作业、金属焊接(气割)作业、登高架设作业、制冷作业、有毒有害物质检测、爆破作业、机动船舶驾驶、轮机操作等。(三)特种设备:指锅炉、压力容器、电梯、防爆电器等。(四)建设项目:指基本建设项目、工程和技术改造项目。(五)劳动安全卫生设施:指用于保障安全生产,防止事故及职业病危害的设备、装置、建筑物、构筑物等。
本规定所称“以上”、“以下”均含本数在内。
第七十一条 实行企业化管理的事业单位及个体工商户适用本规定。
其他事业单位以及机关、团体参照本规定执行。
第七十二条 本规定自公布之日起施行,一九八五年十一月二十六日青岛市人民政府发布的《青岛市劳动安全监察暂行规定》同时废止。
