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财政部


财政部关于严禁截留坐支挪用和拖欠应缴行政性收费收入的通知
财政部


国务院各部委、各直属机构：
行政性收费收入纳入预算管理，是整顿国民收入分配秩序，严格预算管理，加强财政监督，促进国家机关廉政建设的重要手段，党中央、国务院对此非常重视。1994年，财政部根据中央办公厅、国务院办公厅转发财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》（中办
发〔1993〕19号）精神，明确规定部分行政性收费纳入预算管理（以下简称收费收入），实行收支两条线。但是，从今年我部组织的对中央主管部门预算外资金检查情况看，截留、挪用和拖欠收费收入的问题比较严重，有些部门和单位没有认真贯彻中办发〔1993〕19号文件的
有关规定，擅自用收费收入购买宿舍、汽车和投资经营，严重违反财经纪律。为维护国家政策的严肃性，确保已纳入预算管理的各项收费收入及时上缴中央财政，现就有关问题通知如下：
一、中央主管部门的收费收入，凡国家明确规定纳入预算、实行收支两条线管理的，无论是主管部门直接收取还是基层单位收取后汇缴中央主管部门的，都属于应缴中央财政的预算收入，中央主管部门应严格按规定及时足额上缴中央财政，不得拖欠，更不得截留、挪用、坐支。
二、中央主管部门上缴收费收入，要严格执行我部有关文件的规定，在取得收费收入三日内上缴中央国库。零星收入需要延长缴款期限的，报经财政部同意，可每15日上缴一次。未经财政部同意，各部门不得擅自变更缴款的规定。
今后，凡过期不缴应缴收费收入的，财政部将不予批准设立新的收费项目和提高收费标准。对有预算拨款的收费单位拖欠收费收入的，财政部将从当年尚未拨付的预算拨款中扣款，不足部分，抵扣下年预算经费；对无预算拨款的收费单位拖欠收费收入的，财政部等部门将依法处罚并强
制执行。
三、进一步加强收费票据的管理，并积极创造条件，逐步建立由财政部统一印制或监制中央单位收费票据的管理制度。作为过渡措施，中央主管部门要严格执行《国务院关于加强预算外资金管理的决定》的有关规定，使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据，不得使用本部门印
制的收费票据。中央主管部门要采取有效手段，加强收费票据的内部管理，年终应对本部门及所属单位当年收费票据的使用情况进行一次清理，并将清理结果以书面材料的形式上报财政部。
四、建立收费收入缴款情况报告制度。为便于财政部及时了解情况，监督中央主管部门按时上缴收入，今后，中央主管部门除应在规定时间内向财政部编制报送收费收入预、决算报表外，还应按季向财政部报告本部门应缴收费收入收缴情况。即应于每季初10日内，以文字材料的形式
，向财政部报告上季度应缴收费收入的收入情况及每次的缴款数额。告必须如实反映情况，不得隐瞒。
五、各中央主管部门应进一步加强行政性收费缴入国库的管理，完善监督机制。要在遵守国家统一规定的前提下，根据本部门的实际情况，尽快制定有关具体管理办法，下发有关单位执行。制定的各项办法要报请财政部同意并报财政部备案。要经常性地开展监督检查，发现问题，及时
纠正。检查中发现有关人员违反财经纪律的，要严格依照有关规定予以处理。
六、为了加强财政监督，确保行政收费收入上缴，财政部和财政部驻各地财政监察专员办事处将加大监督检查力度，定期或不定期地对中央主管部门和驻地方的中央执收单位的应缴收费收入进行检查，中央主管部门和驻地方的中央收费单位，应积极配合，共同做好这项工作。
七、中央主管部门应缴收费收入上缴中央财政后，与此相关的业务支出，一律纳入主管部门的经费预算，由主管部门向财政部申请拨款解决。财政部将根据各部门应缴收费收入的上缴情况，结合部门开展业务工作的实际需要，及时核拨经费。
八、本通知自下发之日起，凡不按规定时间上缴应缴收费收入，截留、坐支、挪用和拖欠的，均属违反财经纪律行为，财政部将依照《预算法》和《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》从严处理。
九、中央主管部门应结合这次预算外资金检查，对本部门应缴收费收入进行一次全面认真的清理。对应收未收的，要及时收回，各项不合理开支，要予以剔除。清理结束后的应缴收费收入收支结余，应在本通知下发之日起30日内一次全额上缴中央财政。
对于动支的1996年应缴收费收入，中央主管部门应将其坐支收入的原因和情况详细向财政部提交书面报告，财政部将根据具体情况作出相应处理。
以上通知，请各部门认真贯彻执行。



1996年12月13日
　　最高人民法院最新出版的《民事案件案由规定理解与适用》一书中新增了一个案由——监护人责任，该书中只是给出了简单定义，并未对该类案件的被告应为谁作进一步解释说明。这就在司法实践中造成了一定混乱，有人认为应为侵权的未成年人本人，也有人认为应为侵权未成年人的监护人。本人赞同后者，理由如下：

　　一、从这个案由的名称可以看出应列侵权未成年人的监护人为被告。顾名思义，监护人责任即监护人的责任，就是无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，监护人应承担的责任。由于追究的是监护人的责任，因此直接列监护人为被告更合适。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利应当承担责任。根据“有损害就有救济”的原则，他人的人身、财产权益受到损害的，就应当得到补偿或者赔偿。而该原则未将未成年人排除在外，未成年人侵权的也应承担责任。如果规定未成年人侵权不承担你责任，造成无辜受害者得不到应有的赔付，这对被侵权人来说是不公平，也是有违公平原则的。因此，法律规定未成年侵权应当承担责任是合理的，应当坚持下去。

　　无民事行为能力人或者限制行为能力人侵害他人权利，由其监护人承担责任为宜。一般来说，未成年人都没有什么财产，承担责任的能力有限，对于这些“能惹不能撑”的未成年人造成的侵害，应由谁来替他们担责合适呢？我认为由未成年人的监护人承担较为合适。这是因为法律赋予了他们监护的义务，而与义务相对应的是责任，如果不履行或者违反了某种义务，就应当承担相应的责任，就是不履行这种义务所应承担的不利后果。而且这种侵害是因监护人没有履行或者没有履行好监护义务所造成的，与监护人的这种不作为行为有着直接因果关系。因此，让监护人为未成年人的侵权行为承担责任是合情合理的。

　　二、列侵权未成年人的监护人为被告具有法律依据。我国《民法通则》第133条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。” 同时《侵权责任法》第32条规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的，可以减轻其侵权责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人赔偿。”从以上规定可以看出，监护人未尽监护义务的需要承担损害赔偿责任，因此对这种案件定监护人责任为宜。对于监护人责任的性质，众说纷纭，目前主要有补充责任说、替代责任说和结合责任说三种。

　　补充责任说认为，监护人责任是因未成年人或者精神病患者而处于监护之下的无行为能力人、限制行为能力人致人损害，根据监护人的财产状况，由监护人承担的补充性的民事责任。其法律依据是《民法通则》第133条第2款的规定：有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用。不足部分，由监护人适当赔偿，但单位担任监护人的除外。

　　替代责任说认为，监护人责任是指无民事行为能力人和限制行为能力人因自己的行为致人损害，由于被监护人没有责任能力，由其监护承担的替代责任。其法律依据是《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。

　　结合责任说认为，根据《民法通则》第133条第1款与第2款之规定，被监护人侵害他人合法权益的，如果被监护人没有财产，由监护人替代他承担全部责任，具有替代性；如果被监护人有财产，但不足以承担全部责任的，监护人所应承担的是剩余部分的责任，具有补充性；如果被监护人有财产，且能够承担全部责任的，监护人就无需承担责任。综合这三种情形，监护人责任为补充性的替代责任或者替代性的补充责任。

　　我认为，未成年人承担责任的能力以其财产为限，超过的部分就应当由其监护人承担。换言之，监护人承担责任的范围就是除了未成年人能够承担的责任以外的部分。这种责任是具有补充性的，而非替代性。这里所谓的“替代”，就是不是应由监护人承担，而是代替被监护人承担，而且还可以追偿，最终的责任承担主体不是监护人，而是被监护人。我不赞同这种说法。监护人监护的范围是被监护人能够自行承担责任的行为以外的行为。在这个范围内，如果监护人没有履行或者没有履行好监护义务，就应当承担赔偿责任，不是替代性的，而是补充性，是不能向被监护人追偿的，即使被监护人以后有了足够财产。综上，我赞同补充责任说。

　　三、如果列未成年人为被告，案由就不应定监护人责任，而应定人格权、健康权、身体权纠纷。监护人责任纠纷案件，追究的是监护人应履行监护义务而未履行所应承担的责任，而非被监护人的侵权责任。如果要追究被监护人的侵权责任，还是应以未成年人为被告，列其监护人为法定代理人。而且这两种案由的归责原则也不同，人格权、健康权、身体权纠纷案件为一般的过错原则，监护人责任纠纷安家为过错推定原则。

　　我国《民法通则》第106条第2款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。且法律未对人格权、健康权、身体权纠纷案件作除外规定，因此人格权、健康权、身体权纠纷案件应适用该一般原则，即过错责任原则。侵权人有过错才承担责任，无过错就无须承担责任，而且承担与过错相应的责任。

　　《民法通则》第133条第1款的规定：无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任，监护人尽了监护责任的，可以适当减轻他的民事责任。由该规定可以得出，对于监护人责任纠纷案件，首先推定监护人对被监护人的侵权行为有过错，是因其没有履行或者没有履行好监护义务造成的，就应由监护人承担赔偿责任，除非监护人有证据证明其尽到了监护责任。而且尽管监护人尽了监护义务，也不是免除其责任，而是适当减轻。因此，监护人责任纠纷案件适用的是过错推定原则。

　　四、增加监护人责任案由，列侵权未成年人的监护人为被告，不仅有利于执行，也有利于督促监护人履行监护义务，减少未成年人对他人合法权益的侵害。

　　对于未成年人侵权的案件，如果以以前惯用的人格权、健康权、身体权纠纷为案由立案受理，以侵权未成年人为被告，列其监护人为法定代理人，判决未成年人承担责任。而在执行过程中，发现该侵权未成年人没有财产可供执行，只有变更被执行人为其监护人。这一过程不仅繁琐，降低执行效率，而且也无法律依据。而以监护人责任为案由，直接判令监护人承担责任并对其执行，就可以避免这些问题的出现。当然，这两个案由原告是可以选择的，无论选择哪一个只要符合立案条件，都应给予受理。在当前当事人法律水平普遍不高的特殊情况下，必要时法官也可以主动释明。

　　对于未成年人侵权的案件，以监护人责任为案由受理，如果原告的诉讼理由成立，判决监护人承担责任，并在判决书说理部分明确说明因监护人未监护义务而应承担赔付责任。这就会给社会造成这样一种导向，如果家长不看管、教育好自己的子女，监护人不履行好监护义务，就应当承担相应的监护不利的后果。这样，责任一经明确之后，监护人自然就会更加认真履行监护义务，看管、教育好自己的子女，这样以来未成年人侵权的事件就会减少，从而有利于社会的和谐稳定。

　　（作者单位：四川省华蓥市人民法院 ）